II SA/Rz 1296/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Maciej Kobak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi E. K. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] września 2019 r. nr [...], o uchyleniu w całości decyzji Burmistrza [...] (organ I instancji) z dnia [...] września 2019 r. nr [...] i przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 16 sierpnia 2019 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W. S. ur. [...] r., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 108 i art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych – odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. - osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji wskazał, że w dniu 16 sierpnia 2019 r. skarżąca wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia złożyła oświadczenie o rezygnacji z dniem 1 sierpnia 2019 r. z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. S. Organ podał również, że skarżąca sprawuje opiekę nad W. S., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i w związku z tym pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy od czerwca 2015 r. do końca lipca 2019 r. Ustalony stopień niepełnosprawności W. S. datuje się od dnia 6 stycznia 2006 r. Zamieszkuje ona wspólnie ze skarżącą oraz jej rodziną. W. S. cierpi m. in. na głuchotę, chwilowe zaniki pamięci, nadciśnienie tętnicze oraz padaczkę pourazową. Opiekę nad W. S. sprawuje skarżąca, która zapewnia jej całodobową opiekę, która polega na przygotowywaniu posiłków, zapewnianiu pomocy w utrzymaniu higieny osobistej, podawaniu leków, uczestnictwie w wizytach lekarskich. Prawidłowe sprawowanie opieki potwierdził pracownik socjalny podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 22 sierpnia 2019 r. Organ I instancji stwierdził, że fakt sprawowania opieki potwierdzony wywiadem środowiskowym nie uprawnia jednak skarżącej do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ u.ś.r. w art 17 ust. 1b wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osób wymagających opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ I instancji wskazał, że ustalony stopień niepełnosprawności W. S. datuje się od dnia 6 stycznia 2006 r., dlatego też świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na nie spełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt I decyzji); przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką W. S. od dnia 16 sierpnia 2019 r. bezterminowo, w wysokości 1.583 zł miesięcznie i orzekł, że kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia (pkt II decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. po czym stwierdził, że dla oceny powodu odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji, kluczowy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że grupę podmiotów podobnych, które powinny być traktowane równo wobec prawa, tworzą osoby obowiązane alimentacyjnie, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną. Na skutek poddanej kontroli regulacji dochodzi do odmiennego ukształtowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnoprawnych od sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób małoletnich, co pozbawione jest konstytucyjnego uzasadnienia. Organ odwoławczy wskazał, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Wobec powyższego organ odwoławczy powołując się na wyroki sądów administracyjnych stwierdził, że pominięcie przez organ I instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego i bezpośrednio wpłynęło na treść wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i wobec spełnienia innych warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznał wnioskowane świadczenie. Ponieważ wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został w dniu 16 sierpnia 2019 r., orzeczenie o stopniu niepełnosprawności W. S. wydane zostało na stałe, natomiast skarżąca w związku z opieką nad matką do końca lipca 2019 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy – organ odwoławczy mając na uwadze art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 2 i 4 u.ś.r. przyznał świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 16 sierpnia 2019 r. bezterminowo. Odnośnie kwoty świadczenia organ wskazał, że w 2019 r. zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 listopada 2018r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2019 wynosi ono 1.583 zł. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała fakt nieprzyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2019 r. do 15 sierpnia 2019 r., pomimo sprawowania w tym okresie opieki nad W. S. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona jako uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Skarżony organ oraz organ pierwszej instancji błędnie przyjęły, że z przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. wynika, że decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustala prawo do tego świadczenia począwszy od dnia wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Tymczasem już z literalnego brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia rodzinnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Oznacza to, że jeżeli prawidłowy wniosek o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął skutecznie do organu w określonym dniu danego miesiąca (nawet w ostatnim dniu), to – o ile są spełnione warunki materialnoprawne przyznania tego rodzaju świadczenia – świadczenie to powinno zostać ustalone od pierwszego dnia tego miesiąca. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. w zakresie wyznaczenia terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego nie stanowi bowiem, że prawo to podlega ustaleniu od dnia złożenia wniosku, lecz "od miesiąca, w którym wpłynął wniosek". Wyjątki od sformułowanej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasady terminu początkowego nabycia prawa do świadczenia rodzinnego można natomiast odnaleźć w innych przepisach (np. art. 24 ust. 2a, art. 24 ust. 6-10 u.ś.r.; przykładowo przewidziana w art. 24 ust. 2a możliwość nabycia prawa do świadczenia rodzinnego uzależnionego od niepełnosprawności począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, a nie od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego). Powyższe podejście jest również akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2017 r., I OSK 2254/17: "Wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony w dniu 29 sierpnia 2014 r., zatem świadczenie prawidłowo przyznano od miesiąca, w którym złożono wniosek, to jest od dnia 1 sierpnia 2014 r."). Odrębnym zagadnieniem jest natomiast problem nabycia prawa do świadczenia rodzinnego w trakcie danego miesiąca kalendarzowego w związku z realizacją przesłanek materialnoprawnych w danym dniu tego miesiąca. W takim wypadku – co oczywiste – świadczenie rodzinne może zostać przyznane najwcześniej od dnia spełnienia wszystkich przesłanek, co oznacza, że wniosek o ustalenie tego rodzaju prawa można skutecznie złożyć dopiero w tym dniu. Ustawa reguluje zresztą kwestię sposobu obliczania kwoty świadczenia za niepełny miesiąc przysługiwania prawa do niego (zob. np. co do świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 4 u.ś.r.). Wynika z tego wniosek, że zasadą jest, iż prawo do świadczenia rodzinnego przyznaje się za niepełny miesiąc, jeżeli w trakcie tego miesiąca nastąpiło dopiero nabycie prawa do świadczenia. Jeżeli zaś dany podmiot spełnił przesłanki materialnoprawne nabycia prawa do świadczenia i po ich spełnieniu złożył wniosek, to zasadą jest, że świadczenie to przysługuje mu od pierwszego dnia miesiąca, w którym złożono skutecznie wniosek. Ponieważ w przedmiotowej sprawie spełnienie przez skarżącą materialnoprawnych warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1 pkt 4, z uwzględnieniem ust. 1a-1b i ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r.) nastąpiło z dniem 1 sierpnia 2019 r., a wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został skutecznie złożony w dniu 16 sierpnia 2019 r., dlatego zgodnie z prawidłową wykładnią art. 24 ust. 2 u.ś.r. należało przyznać wnioskowane świadczenie od dnia 1 sierpnia 2019 r. na czas nieokreślony (zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 4 u.ś.r.). W tym stanie rzeczy, uznając, że wzruszenie jedynie zaskarżonej decyzji jest wystarczające i jako takie przyśpieszy rozstrzygnięcie sprawy na drodze administracyjnej, oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.