II SA/Rz 1304/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. II SA/Rz 1304/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. J. G. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych na dzieci: O. (ur. [...] sierpnia 2014 r.) oraz L., Z. i M. (wszystkie urodzone [...] marca 2016 r.), a także dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M., L. i Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], Wójt Gminy [...] przyznał J. G. na okres od dnia [...] listopada 2016 r. do [...] października 2017 r. prawo do: - zasiłków rodzinnych na dzieci: O., L., Z. i M., - dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M., L. i Z. - dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na Z. i M. Decyzja ta stała się ostateczna. Kolejno [...] czerwca 2017 r. J. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka (Z. G.) w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Po jego rozpatrzeniu Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] zmienił częściowo własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. i przyznał wnioskodawczyni prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem Z. G. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od [...] czerwca do [...] października 2017 r. Także ta decyzja stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. J. G. zwróciła się do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w części dotyczącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r. wskazała, że dodatek ten w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Oświadczyła, że wychowuje troje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Kolegium - działając na postawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) oraz art. 8 pkt 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm., dalej: u.ś.r.) - decyzją z dnia [...] września 2017 r. Nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu wskazało na rozbieżności orzecznicze dotyczące stosowania art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.śr. i przyznawania w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu tylko jednego dodatku lub też dodatków na każde z tych dzieci. Rozbieżności te usunęła jednak uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 15/13, wg której dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r., w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. W tej sytuacji SKO uznało, że wnioskodawczyni należy się zasiłek na każde z trojga dzieci urodzonych przy jednym porodzie, a jego przyznanie tylko na jedno z nich stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 8 ust. 2 u.ś.r.) dokonanym decyzją zmieniającą Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r., stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W pouczeniu przedmiotowej decyzji o stwierdzeniu nieważności Kolegium zawarło informację, że stronom przysługuje prawo złożenia do tego organu w terminie 14 dni wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek taki – oznaczony datą [...] października 2017 r. - został złożony przez Wójta Gminy [...]; postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] Kolegium stwierdziło jego niedopuszczalność, wskazując, że Wójt jako organ wydający decyzję której dotyczy toczące się postępowanie administracyjne, nie posiada interesu prawnego ani legitymacji do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na decyzję z dnia [...] września 2017 r., z prośbą do SKO o ponowne rozpatrzenie jej wniosku dotyczącego prawa do zasiłku wychowawczego na troje dzieci (L., Z. i M.) urodzonych podczas jednego porodu [...] marca 2016 r. zwróciła się J. G. SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. – podjętą na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. - utrzymało w mocy decyzję własną z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu stwierdziło, że analiza wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, że przy wydaniu decyzji przez Wójta Gminy [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. Przybliżając instytucję stwierdzenia nieważności Kolegium wyjaśniło, że postępowanie to jest samodzielnym i odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję. Jego celem jest zbadanie, czy decyzja obarczona jest jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.ś.r. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego - nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych; 2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy SKO stwierdziło, iż naruszenie prawa przez Wójta Gminy [...] w decyzji z [...] lipca 2017 r. miało charakter rażący. Za takie Kolegium uznało przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na jedno dziecko w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, iż wnioskodawczyni wychowuje troje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. W ocenie Kolegium, wydanie w takim stanie faktycznym decyzji w której organ przyznaje świadczenie tylko na jedno dziecko powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Tym samym Kolegium podzieliło stanowisko i argumentację zawartą w decyzji z [...] września 2017 r. Końcowo wyjaśniło, że w ramach postępowania nieważnościowego nie jest władne do zmiany decyzji Wójta Gminy. Dokonuje jedynie oceny, czy decyzja ta jest czy nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z dnia 20 października 2017 r. złożyła J. G. Powołując się na uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r. podtrzymała argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oświadczając, że wychowuje troje dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Wskazała, że nie została poinformowana o konieczności wpisania trójki dzieci we wniosku. Sprawa dotyczy okresu od [...] czerwca do [...] października 2017 r., tj. okresu gdy pobierała zasiłek wychowawczy wyłącznie na jedno z tych dzieci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] września 2017 r. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek u podstaw tego znalazły się naruszenia przepisów postępowania które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Na wstępie należy zaznaczyć, że mimo wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2016 r., w kontekście jego treści słusznie SKO przedmiotem postępowania uczyniło zmieniającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. (wydaną w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r.), mocą której Wójt – stosownie do jej wcześniejszego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. - przyznał jej na okres od [...] czerwca do [...] października 2017 r. prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką Z. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Postępowanie, w którym zapadły oznaczone wyżej decyzje SKO toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, przewidującym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Asumpt temu dał wniosek skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r., która powołując się na opisaną uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. oraz wychowywanie trojga dzieci urodzonych podczas jednego porodu [...] marca 2016 r. wskazała, że przedmiotowy dodatek przysługuje na każde z nich. Podzielając stanowisko wnioskodawczyni SKO uznało, że przyznanie tego dodatku tylko na jedno z dzieci wypełnia przesłankę o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za takie rażące naruszenie Kolegium uznało przyznanie przez Wójta dodatku tylko na jedno dziecko w sytuacji, kiedy powstałe na tle wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. rozbieżności co do tego, czy dodatek ten przyznaje się na każde dziecko czy też ma to być jeden dodatek niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, usunęła uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13; wskazano w niej, że osoby które na urlopie wychowawczym opiekują się więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, mają prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z nich. Kolegium zauważyło przy tym, że co prawda wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie dodatku tylko na jedno dziecko, niemniej Wójt Gminy mając wiadomości o rozbieżnościach w zakresie wykładni przepisów oraz pomocowy charakter u.ś.r. - uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania do organów Państwa, zasadę udzielania informacji i zasadę praworządności (art. 8, 9 i 7 K.p.a.) - powinien udzielić jej stosownych pouczeń w celu zapewnienia maksymalnej ochrony jej interesów. Stanowisko Kolegium skutkujące stwierdzeniem z powyższego powodu nieważności decyzji Wójta z dnia [...] lipca 2017 r. należy ocenić jako błędne. Spośród wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. podstaw nieważnościowych, w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtowało się jednolite stanowisko, że zawarta w pkt 2 przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie obejmuje błędnej interpretacji przepisów będących podstawą prawną decyzji (por. m.in. wyroki NSA z dnia 5 maja 2017 r. II GSK 444/17 - LEX nr 2336569 i z dnia 28 marca 2017 r. II OSK 1915/15 - LEX nr 2366945, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 27 listopada 2017 r. VII SA/Wa 119/17 - LEX nr 2414321, z dnia 7 listopada 2017 r. VII SA/Wa 2838/16 - LEX nr 2407156 i z dnia 12 września 2017 r. VII SA/Wa 2455/16 - LEX nr 2371340, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2017 r. IV SA/Po 760/17 - LEX nr 2408672, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 października 2017 r. II SA/Łd 728/17 - LEX nr 2400708 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2017 r. IV SA/Wr 409/16 - LEX nr 2315714 i z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Wr 95/17 - LEX nr 2373720). Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem, którego rozumienie nie jest źródłem żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Polega ono na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a stanowiącym jego podstawę przepisem prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o jego niedopuszczalne przekroczenie przy stosowaniu przepisu, którego treść jest rozumiana jednolicie. W sposób rażący może więc zostać naruszony wyłącznie przepis, który co do zasady nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy treść przepisu którego naruszenia dopuścił się organ może być różnie rozumiana i wymaga złożonego procesu wykładni. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji rozbieżności poglądów co do stosowania danego przepisu, w szczególności jeżeli poglądy te kształtowane są przez orzecznictwo sądowe, a taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W tym względzie więc, podzielając wyrażony we wskazanej uchwale NSA (aktualny na dzień wydawania decyzji zmieniającej) pogląd o zasadności przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowanej w okresie korzystania z urlopu wychowawczego opieki nad każdym z trojga dzieci urodzonych [...] marca 2016 r., brak było podstaw do stwierdzenia przez SKO nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (ubocznie należy zauważyć, że zaistniała sytuacja sama w sobie nie wykluczała możliwości wydania kolejnej decyzji zmieniającej pierwotną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r.). Abstrahując od wadliwości koncepcji skarżącej bazującej na wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jako mającej również w ocenie Kolegium doprowadzić do osiągnięcia oczekiwanego przez nią rezultatu należy zauważyć, że wynikający z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. fakt przyznania dodatku na jedno z dzieci – stosownie do złożonego przez nią wniosku - nie był sprzeczny z prawem, zaś wadliwość tej decyzji mogła być jedynie upatrywana w nieprzyznaniu tych dodatków względem pozostałej dwójki dzieci. O ile słusznie zauważyło przy tym Kolegium, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, czyli od dnia jej wydania, to zdaje się nie dostrzegło, że w ten sposób całkowicie eliminowało z obrotu prawnego rozstrzygnięcie stanowiące podstawę prawną do wypłaty jej przedmiotowego dodatku, który przynajmniej co do jednego dziecka niewątpliwie jej przysługiwał. Wiązałoby się to jednak z koniecznością ponownego wydania w tym zakresie takiego samego rozstrzygnięcia, a jego ewentualny brak musiałby skutkować obowiązkiem zwrotu wypłaconego z tego tytułu świadczenia. Być może do takiej sytuacji – mimo oczywistej wadliwości wydanej przez SKO [...] września 2017 r. w I instancji decyzji stwierdzającej nieważność - by nie doszło, zwłaszcza gdyby organ ten potraktował pismo skarżącej oznaczone datą [...] października 2017 r. nie jako środek odwoławczy (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), lecz zgodnie z jego treścią jako prośbę o ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego prawa do zasiłku wychowawczego na troje dzieci urodzonych podczas jednego porodu [...] marca 2016 r. i przekazał go do rozpatrzenia zgodnie z właściwością organowi zasiłkowemu (Wójtowi Gminy [...]). Okoliczność ta jednak nie ma żadnego znaczenia wobec podjęcia [...] października 2017 r. zaskarżonej decyzji. Ubocznie podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na odrębnej podstawie prawnej. Ma ono na celu zbadanie, czy dane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W jego ramach nie dochodzi jednak do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Tym samym ani organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ani Sąd rozpoznający skargę na wydane w toku takiego postępowania rozstrzygnięcie nie są władni do orzekania w przedmiocie przyznania objętego tą decyzją świadczenia. Reasumując, z uwagi na dokonane przez Kolegium zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] września 2017 r. – mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zasadnym było ich uchylenie, o czym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Stwierdzając przy tym obiektywny brak przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2017 r. (zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2017 r.), Sąd umorzył jednocześnie – stosownie do art. 145 § 3 P.p.s.a. – postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie (pkt II wyroku).