VII SA/Wa 2838/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę J. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. (znak: [...]) o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na wniosek K. P., w dniu [...] sierpnia 2016 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności robot budowlanych prowadzonych przez skarżącą na nieruchomościach nr ew. [...] i [...] w [...]. W toku postępowania organ ustalił, że inwestor podniósł poziom parteru obiektu budowlanego i w ten sposób odstąpił w sposób istotny (art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.) od projektu budowlanego rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2007 r. (nr [...]). W związku z tym w dniu [...] października 2014 r. (postanowienie nr [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie spornych robót budowlanych oraz orzekł (w formie decyzji) o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla tej inwestycji, do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zmiana w trakcie budowy rzędnych terenu i poziomu "zera" budynku nie powoduje wprawdzie zmian w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jednak jest w świetle art. 36 a § 5 pkt 1 ustawy zmianą istotną zmianą, wymagająca złożenia projektu zamiennego. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji postanowieniem z [...] maja 2015 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 123 k.p.a., przedłużył skarżącej, na jej wniosek, termin do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego (do 31 sierpnia 2015 r.). W piśmie z [...] lipca 2015 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. (o wstrzymaniu robót budowlanych oraz o obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego). W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że w związku ze strukturą gruntu (ziemia, humus, warstwa żwirowo-piaskowa i warstwa gliny) i koniecznością odprowadzenia wód gruntowych w celu właściwej eksploatacji budynku, podniosła jego poziom (ławy fundamentowe) o 51 cm, co wymagało "przedłużenia" schodów wejściowych" i to odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma jest istotne. W piśmie z [...] września 2015 r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie żądania, wnioskodawczyni wyjaśniła, że domaga się stwierdzenia nieważności wymienionych rozstrzygnięć. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżąca działając przez pełnomocnika, podniosła, że decyzja nakładająca na nią obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony adresat decyzji został określony "nienależycie i niepełnie", jej uzasadnienie jest nieprawidłowe, stronom nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu. Wnioskodawczyni dodała, że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych na wniosek, podobnie jak nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie o przedłużeniu terminu wyznaczonego do złożenia projektu budowlanego zamiennego w drodze niezaskarżalnego postanowienia (powinien mieć zastosowanie art. 155 k.p.a.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2016r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla spornej inwestycji. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest weryfikacja decyzji pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu I instancji z [...] października 2014 r. nie jest dotknięta żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności podkreślił, że nie można jej przypisać zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a więc oczywistego naruszenia prawa materialnego czy procesowego "widocznego na pierwszy rzut oka". Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie przyjął, że obiekt budowlany został wykonany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego (w zakresie zagospodarowania terenu - przekroczenia "poziomu zero"), zaś nieścisłości w wielkości zmiany "poziomu zero" (72 czy 51 cm) nie uzasadniają stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że inwestor w toku postępowania sam przyznał, że podniósł tzw. poziom zero obiektu budowlanego. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że decyzja o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 k.p.a., jej uzasadnienie spełnia wymagania określone w tym przepisie. Organ dodał, że adresat tej decyzji został określony w sposób prawidłowy, ponieważ z jej sentencji jednoznacznie wynika, że J. P. została zobowiązana do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wykonanego na działkach nr ew. [...] o [...] w [...], w sposób istotnie odbiegającego od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] września 2007r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, że postępowanie naprawcze może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego tylko i wyłącznie z urzędu i powołał postanowienie NSA z 23 sierpnia 2013 r. II OSK 1815/13 w którym przyjęto, że jest dopuszczalne prowadzenie takiego postępowania na żądanie strony. Organ dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów odnośnie dopuszczalność wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, wówczas gdy te roboty nie są prowadzone. Zastosowanie jednej z interpretacji niejednoznacznego przepisu nie można uznać za rażące naruszenie prawa (w tym przypadku art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego). Z tych samych powodów organ uznał, że wydanie postanowienia (niezaskarżalnego) w sprawie wyznaczenia skarżącej nowego terminu złożenia projektu zamiennego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, organ podał, że ten zarzut może być rozpoznawany wyłącznie w postępowaniu o wznowienie postępowania. J. P. złożyła odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. praz art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Zdaniem strony sentencja zaskarżonej decyzji nie jest prawidłowa, ponieważ nie wskazuje adresata w sposób o którym mowa w art. 107 § 1 k.p.a. (imię i nazwisko inwestora nie jest wystarczające do jednoznacznego określenia adresata, konieczny jest adres zamieszkania i np. pesel), a jej uzasadnienie jest "zbyt ogólne", nie zawiera "pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego" co do charakteru odstępstw od projektu budowlanego. Według strony, zobowiązanie do złożenia projektu budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy roboty budowlane polegały na jego rozbudowie o część pensjonatowo-gastronomiczną nie jest zasadne. Ponadto organ nie poczynił dostatecznych ustaleń na okoliczność o ile została podniesiona rzędna parteru, nie wyjaśnił, dlaczego przyjął, że różnica wynosi 51 cm (zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy) a nie 72 cm (jak wynikało z pierwszego pomiaru - inwentaryzacji powykonawczej). Nie było ponadto prawidłowe wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ zostały one zakończone. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że z akt sprawy (mapy dla celów projektowych, protokołu przesłuchania kierownika budowy) wynika, że inwestor zwiększył liczbę schodów wejściowych do budynku (z czterech do ośmiu) i w konsekwencji zmienił jego wysokość, którą mierzy się poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (§ 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Dz.U. z 2002r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Zmiana wysokości budynku w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 prawa budowlanego stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W związku z tym organ I instancji prawidłowo decyzją z [...] października 2014r. nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu odwoławczego kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.: Została wydana przez właściwy organ, na podstawie wyraźnego przepisu prawa (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego), nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. J. P. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. zarzuciła zaskarżonej decyzji nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 prawa budowlanego i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że w rozpoznawanej sprawie organ nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych. Wstrzymanie robót budowlanych jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy są wykonywane te roboty. Jeśli roboty zostały zrealizowane, orzeczenie o wstrzymaniu jest zbędne (ma zastosowanie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego). Skarżąca dodała, że sama konieczność przeprowadzenia wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej nie wyklucza jeszcze możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. J. P. stwierdziła, że organ nie dokonał kwalifikacji spornych odstępstw w świetle art. 36a ust. 5 prawa budowlanego, a uzasadnienie decyzji w tym zakresie jest "zbyt ogólne". Skarżąca powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo (wyrok NSA z 13 marca 2012 r. II OSK 2527/10, komentarz do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.) wywiodła, że to, czy w danym przypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 prawa budowlanego ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem przepisu, pozostawającego organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości, przemawia wykładania celowościowa tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie, wobec wątpliwości co do wielkości zmiany rzędnej terenu (różnica wynosi 21 cm) czy faktycznej zmiany wysokości budynku nie zostały rozstrzygnięte, zaś kategoryczne sformułowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że sama zmiana wysokości budynku stanowi zmianę istotną projektu budowlanego nie jest prawidłowe. Skarżąca zarzuciła ponadto, że nie było zasadne nałożenie na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę oraz uzasadnienie decyzji o obowiązku złożenia projektu zamiennego odnosi się do rozbudowy tego budynku. Ta rozbieżność między "wyrzeczeniem" decyzji a jej uzasadnieniem, nie tylko wprowadza inwestora w błąd, ale stanowi o niewykonalności obowiązku wobec braku precyzyjnego jego określenia. Zdaniem strony podanie w wyrzeczeniu decyzji o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego jedynie imienia i nazwiska inwestora nie pozwala na jednoznaczne określenie jej adresata i jest naruszeniem art. 52 prawa budowlanego w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Tego uchybienia nie sanuje treść rozdzielnika decyzji, w którym podany został adres zamieszkania skarżącej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd kontroluje decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2016 r. (znak: [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. (znak: [...]) o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym poza oceną Sądu orzekającego w tej sprawie pozostają zarzuty odnoszące się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Można zresztą dodać, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2015 r. organ poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym sposobem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Jego istotą nie jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego i ponownie nie ustala stanu faktycznego sprawy. Organ nie czyni więc samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając badaną decyzję (por. np. wyrok NSA z 19 maja 2017r. II OSK 2405/15). Według przyjętych poglądów z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej nie budzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa z oczywistych względów ma charakter ocenny, wymaga zbadania, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było "rażące" (oczywiste, jednoznaczne, widoczne "na pierwszy rzut oka"). Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie odpowiadające cechom wyżej wymienionym. Podnoszone w skardze zarzuty, że organ wydając decyzję o nakazie rozbiórki nie ustalił dostatecznie istotnych okoliczności faktycznych (co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie znajdują dostatecznego potwierdzenia w treści art. 36 a prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (...) jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 1). Według § 5 powołanego przepisu, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m. in. : zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i liczby kondygnacji (pkt 2). Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Jest jasne, że naruszenie ustalonego w pozwoleniu na budowę parametru wysokości budynku nie może być uznane za nieistotne odstąpienie od projektu. Przepis ten mówi o jakimkolwiek odstąpieniu od ustalonej wysokości budynku, co oznacza, że nie jest dopuszczalne miarkowanie tego naruszenia jako przesłanki nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Co prawda orzecznictwo sądowe przyjmuje niekiedy, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 prawa budowlanego, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy, zatem nie każda zmiana któregokolwiek z parametrów wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2, dokonana z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 36a ust. 1 tej ustawy, w każdym przypadku pociąga za sobą konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Niemniej jednak to stanowisko jest kwestią wykładni prawa dokonywanej przez sąd, a nie jasnego brzmienia tego przepisu. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo sądowe określające przesłanki uznania decyzji za rażąco naruszającej prawo, trzeba przypomnieć, że ten warunek rażącego naruszenia prawa uznaje się za spełniony, jeżeli decyzja jest oczywiście, wyraźnie, "na pierwszy rzut oka" sprzeczna z brzmieniem przepisu (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W rozpatrywanym przypadku taka wyraźna sprzeczność nie zachodzi. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi, że decyzja o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jest niewykonalna, ponieważ jej sentencja dotyczy obowiązku przedłożenia projektu dla budynku mieszkalnego, a jej uzasadnienie odnosi się do rozbudowy tego budynku. Należy więc przypomnieć, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestionowanej decyzji z [...] października 2014 r. nałożył na J. P. obowiązek przedłożenia (do dnia 30 kwietnia 2015 r.) projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego wykonanego na działkach o nr ew. [...] o [...] w [...], w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych pozwoleniu na budowę z [...] września 2007 r. Można dodać, że wymienioną decyzją z [...] września 2007 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część usługową (pensjonatowo-gastronomiczną) w miejsce istniejącego budynku gospodarczego, przeznaczonego do rozbiórki. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia art. 107 k.p.a. przez niedostateczne określenie adresata decyzji. Jest oczywiste, że adresat decyzji nie może być określony w sposób dorozumiany. Z puntu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, aby była w sposób jednoznaczny określona (wyroki NSA z 4 sierpnia 2011 r. II OSK 1370/10 i z 14 czerwca 2016r. II OSK 325/11). W rozpoznawanej sprawie adresat decyzji (skarżąca) został określony w jej sentencji (z imienia i nazwiska), co było prawidłowe (wystarczające). Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy, orzekł jak w sentencji.