II SA/Rz 1304/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. P. i H. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - postanawia - I. odrzucić skargę; II. zwrócić na rzecz skarżących A. P. i H. P. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada") uchwałą z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy [...] w [...] (dalej: "mpzp"). H.P. i A.P. (dalej: "Skarżący"), wnieśli skargę na tę uchwałę. Formułując wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania Skarżący zarzucili: 1. naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 in fine, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnioną oraz nieadekwatną, a także bezprawną ingerencję w prawo własności i tym samym naruszenie zasady proporcjonalności i konieczności oraz nierówne traktowanie Skarżących będących właścicielami działek nr 163/2 i 163/4 oraz całkowite pominięcie ich interesów polegające na stworzeniu i zaakceptowaniu rozbieżności pomiędzy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (dalej: "Studium") zmienionym w części zaskarżoną uchwałą z planem zagospodarowania przestrzennego. Pominięcie interesów Skarżących znajduje swoje odzwierciedlenie przede wszystkim w jaskrawej faworyzacji działki nr 163/3, która na dołączonych do Studium mapach ma przesuniętą granicę na część działki należącej do Skarżących. Pomimo wielokrotnych pism kierowanych przez skarżących zarówno do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz") i do Wojewody okoliczność ta jest bagatelizowana, a obawy Skarżących zbywane twierdzeniem, że są to błędy nieistotne, które mogą powstać w trakcie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokonanie zmiany mpzp dla działki nr 163/3 w ten sposób, że działka ta w zasadzie w całości przeznaczona jest pod usługi i handel, natomiast działka Skarżących z terenów mających służyć dobru publicznemu (obie działki Skarżących objęte są podatkiem od działalności gospodarczej i na części z nich znajdują się zabudowania usługowe, jak i myjnia samochodowa) ma zostać zaaranżowana jako tereny zielone. Podkreślić przy tym należy, że wniosek o zmianę mpzp złożył właściciel działki 163/3. Nie ulega jednak wątpliwości, że chociaż zmiana planu formalnie nie obejmuje działek należących do Skarżących (takie stanowisko prezentuje Burmistrz), to jednak na dołączonej do uchwały mapie widoczna jest zmiana przeznaczenia; 3. naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na pominięciu związania ustaleniami Studium organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych. Podkreślić należy, że uchwała Nr [...] Rady z dnia [...] maja 2021 w sprawie zmiany nr 2 Studium obszarów położonych przy ulicy [...] i ulicy [...] pozostawia linie rozgraniczające teren objęty zmianą Studium nr 1 w takim zakresie, że narusza on granice prawne nieruchomości należące do Skarżących. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, organ nie jest zobowiązany do takiego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, który będzie ściśle powiązany z obowiązującym na danym terenie Studium. W przedmiotowej sprawie granice powołane w planie i granice powołane w Studium nie pokrywają się; 4. naruszenie art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu, który w żaden sposób nie może być przeznaczony pod tereny zielone, albowiem stanowi ściśle ogrodzony plac utwardzony i w planach inwestorów przeznaczony pod zabudowę usługową. Podkreślić przy tym należy, że pierwotnie nieruchomości należące do Skarżących oznaczone były symbolem UC a więc przeznaczone pod zabudowę usługową; 5. naruszenie art. 14 ust. 5 art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania poprzez uchwalenie skarżonego planu w oparciu o nieaktualne mapy w odniesieniu do nieruchomości Skarżących, na których widocznie jest jeszcze oznaczenie PKS w sytuacji, gdy z budowy dworca autobusowego i jego infrastruktury zrezygnowany już wiele lat temu. Całkowicie niezrozumiałe jest zmienianie mpzp co stwarza pozory jego aktualizacji w sytuacji, gdy odbywa się to na starych materiałach planistycznych; 6. naruszenie zasad określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na błędnej numeracji paragrafów określonych w zaskarżonej uchwale bez zachowania kolejności, a w konsekwencji pominięciu § 4. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 25 czerwca 2019 roku Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 2 Studium obszarów położonych przy ulicy [...] i [...] oraz uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany mpzp terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy [...]. Skarżący pismem z dnia 3 lipca 2019 roku wnieśli również o objęcie działek nr 163/2 i nr 163/4 zmianą mpzp wskazując jednocześnie, że chcieliby, aby oznaczenia na ich działkach nie zmieniły się i w dalszym ciągu teren określony był jako UC. Wniosek ten został całkowicie pominięty, chociaż nic nie stało na przeszkodzie, aby połączyć go z wnioskiem właściciela działki nr 163/3. Wniosek nie został rozpoznany, chociaż Burmistrz powinien wnioski rozpoznać łącznie. W kolejnych pismach Skarżący wielokrotnie podnosili, że nie wyrażają zgody na potraktowanie ich nieruchomości jako tereny zielone, gdyż działki stanowiące własność są utwardzone uzbrojone i na działkach tych prowadzona jest działalność gospodarcza. Chcąc zachować ład architektoniczny Burmistrz powinien objąć działki Skarżących zmianą planu, jak również zmianą Studium. Podkreślono, że od kilkunastu lat ich działki pełnią funkcje handlowo-usługową w zasadzie na całej swej powierzchni. Tymczasem Burmistrz zabezpieczył jedynie interes właściciela działki nr 163/3. Zatem uchwała będąca przedmiotem skargi w sposób jednoznaczny jest krzywdząca, a co za tym idzie sprzeczna z prawem. Powołując art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Skarżący stwierdzili, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia ich pewnych prawem gwarantowanych uprawnień. Podniesiono również, że rozbieżność pomiędzy Studium, a zmienionym planem wynika stąd, że pasy rozgraniczające określone zmianą obszaru znajdują się w granicach prawnych nieruchomości Skarżących, pozbawiając ich możliwości ingerencji w części nieruchomości oznaczonej nr 163/4. Wprawdzie z protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami wynika, że zmiana planu nie dotyczy i nie obejmuje terenu oznaczonego w poprzednim Studium symbolem UC, a więc nie obejmuje nieruchomości Skarżących, niemniej jednak w tym samym dniu w protokole z przeprowadzenia dyskusji nad zmianą Studium znalazł się zapis, że zmiana obejmuje obszar w liniach rozgraniczających o symbolu UCK co oznacza, że obejmuje również nieruchomość należącą do skarżących. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, że studium wiąże przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego; w konkretnym przypadku oznacza, że istnieje niepewność w zakresie nieruchomości Skarżących, a w każdym razie istniejące wątpliwości nie zostały rozwiane przez organy gminy. W uzasadnieniu wskazano także na nieprawidłowe przygotowanie materiałów planistycznych i oparcie zmiany planu na starych mapach, na których uwidocznione jest PKS, tymczasem rezygnacja z budowy dworca autobusowego, która pierwotnie miała znaleźć się także na działkach Skarżących nastąpiła wiele lat temu. Nadto, w części opisowej zmiany planu pojawia się droga wojewódzka, która w związku z wybudowaną obwodnicą [...] stała się drogą gminną. Także w uchwale objętej skargą pominięty został § 4, co narusza Zasady techniki prawodawczej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz odnosząc się do zarzutów naprowadził: 1. Rada podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany mpzp, zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku, w zakresie zmiany terenu o symbolu KZ, nie obejmując terenu o symbolu UC - działek nr 163/4 i 163/2 stanowiących własność Skarżących; 2. równolegle procedowana była zmiana nr 2 Studium obszarów położonych przy ulicy [...] i ulicy [...], która dotyczyła m.in. wyodrębnionego liniami rozgraniczającymi terenu o symbolu UTK przy ulicy [...] - terenu komunikacji, obsługi transportu, infrastruktury i zieleni; w zakresie tego terenu wchodzi niewielki fragment działki nr 163/4 (własność Skarżących), planowany w uchwalonej w 2015 roku zmianie nr 1 Studium pod fragment ronda; 3. przed przystąpieniem do zmiany nr 2 Studium, jak i zmiany planu, Skarżący nie wnosili o zmianę przeznaczenia terenu w obrębie swoich działek, to jest 163/4 i 163/2. W granicach jw. obowiązują ustalenia planu miejscowego, zgodnie z którymi działki te przeznacza się pod centrum usługowo-handlowe o symbolu UC wg planu przyjętego uchwałą Rady Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2000 roku. Jednocześnie w żadnym wniosku Skarżących nie zostały wskazane ustalenia obowiązującego planu, które ograniczałyby lub uniemożliwiały realizację planowanych przez nich inwestycji; 4. bezpodstawna jest sugestia, że wnioski i uwagi Skarżących były bagatelizowane, o czym świadczą rozstrzygnięcia uwag (w dokumentacji planistycznej), a także wielokrotne spotkania ze Skarżącymi, na których szczegółowo omawiano wszelkie uwagi i wątpliwości. 5. procedura planistyczna podjęta w sprawie zmiany Studium ma na celu umożliwienie właścicielom działek położonych w obrębie UTK (w którym nie będzie realizowany dworzec autobusowy i rondo), realizację zabudowy usługowej dopuszczającej budynki handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²; zmiana dotyczy terenu, dla którego konieczna była zmiana z uwagi na brak możliwości realizacji inwestycji ze względu na nieaktualne zapisy mpzp (był to teren o symbolu KZ z przeznaczeniem pod dworzec autobusowy, natomiast działki stanowiące własność Skarżących były i nadal są przeznaczone pod centrum usługowo-handlowe - teren o symbolu UC); 6. Skarżący podnoszą, że zmiana Studium narusza ich interes prywatny, naruszając istniejący stan zagospodarowania terenu i zmieniając przeznaczenie prywatnego terenu pod działalność komercyjną, w tym parkingi ogólnodostępne, zieleń urządzoną – Burmistrz wyjaśnił, że fragment terenu objętego zmianą studium przeznacza się na teren U1/UC 1, którego ustalenia nie są sprzeczne z zapisami obowiązującego mpzp w granicach terenu UC (działek Skarżących) co świadczy o tym, że interes prywatny właścicieli nieruchomości w obrębie procedowanej zmiany Studium jest brany pod uwagę w równym stopniu; 7. tekst Studium wraz załącznikami graficznymi został uzupełniony o zapisy odnoszące się do obszarów objętych zmianą nr 2 Studium, zgodnie z art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dostosowaniu do zapisów i oznaczeń przyjętych w Studium, bez możliwości wykraczania poza zakres przyjęty uchwałą w sprawie zmiany nr 2; 8. w zakresie uwag złożonych w trakcie procedury planistycznej, Radzie zostały przedłożone nieuwzględnione uwagi Skarżących; również uwagi i wnioski, w tym złożone po terminach określonych w obwieszczenia, zostały zawarte w dokumentacji planistycznej; 9. błąd w numeracji zaskarżonej uchwały stanowi oczywistą omyłkę pisarską, nie powodując zmiany ustaleń planu lub jego przeznaczenia, czy też błędnej interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga podlega odrzuceniu. I. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że skuteczne wniesienie skargi uwarunkowane jest od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego skargę "interesu prawnego" oraz od jego "naruszenia". Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: ‘P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z unormowania tego jednoznacznie wynika, że naruszenie interesu prawnego jest wymogiem formalnym, aczkolwiek o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę, w tym przypadku w przedmiocie zmiany mpzp. Dlatego w pierwszej kolejności sąd musi zbadać czy doszło do naruszenia interesu prawnego (oczywiście po uprzednim ustaleniu, że interes ten istnieje). W świetle wskazanych przepisów skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki: po pierwsze, skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu uchwały i po drugie, że jego interes prawny został uchwałą tą naruszony. Dopiero po pozytywnym przesądzeniu tych kwestii sąd może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. II. Pojęcie "interesu prawnego" było wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony skarżonym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane więc w palnie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 476/17 i powołane tam orzecznictwo). Zatem stwierdzić należy, że u podstaw legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego (w tym przypadku - uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego) leży interes prawny, bowiem podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień. Podkreślić należy, że taką interpretację "interesu prawnego" podzielił Trybunał Konstytucyjny. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił również, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. uzasadnienie wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 oraz z dnia 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06). III. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2019 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany mpzp, w zakresie terenu o symbolu KZ; jest to teren dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy [...] (wg oznaczenia zmienianego planu - uchwała z dnia [...]sierpnia 2000 r. nr [...]). W tych też granicach podjęta została zaskarżona uchwała. Z akt planistycznych wynika, że teren KZ obejmuje wyłączenie działkę nr 163/3. Natomiast Skarżący są właścicielami działek sąsiednich oznaczonych nr 163/2 i nr 163/4. Okoliczności te potwierdzone zostały oświadczeniami złożonymi do protokołu rozprawy oraz wynikają również z akt dotyczących zmiany nr 2 Studium. Wobec tego Sąd stwierdza, że działki Skarżących nr 163/2 i 163/4 nie są objęte zaskarżoną uchwałą i wg nadal obowiązującego w tej części planu (uchwała dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...]), położone są terenie oznaczonym symbolem UC (usługi-handel). Zatem Skarżący wskazując na prawo własności działek nr 163/2 i 163/4 nie legitymują się interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawniającym do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] dotyczącą zmiany mpzp terenu dworca autobusowego i centrum usługowo-handlowego [...], przy ulicy [...]. W konsekwencji nie można czynić rozważań dotyczących naruszenia interesu prawnego, skoro interes ten po stronie Skarżących w ogóle nie istnieje. Dodać też należy, że brak uwzględnienia wniosku Skarżących o objęcie zmienionym planem (zaskarżoną uchwałą) działek nr 163/2 i nr 163/4 nie stanowi o istnieniu interesu prawnego i o jego naruszeniu. Kwestia ta nie podlega sądowej ochronie. Reasumując Sąd stwierdza, że interes prawny Skarżących na uchwałę Rady z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] nie został naruszony, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. Z tych przyczyn skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.