II SA/Rz 1308/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. M. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1308/19 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. BM zwrócił się do Wójta Gminy [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jego niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – SM. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania BM prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], SM, ur. 15 lutego 1935 r., została na stałe zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednak ze wskazanego orzeczenia wynika, niepełnosprawność u matki wnioskodawcy istnieje od 1 grudnia 2006 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 8 maja 2009 r. Wobec powyższego, skoro niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". BM wniósł odwołanie od tej decyzji argumentując, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na datę powstania niepełnosprawności. Odwołujący wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego organ rozpatrując aktualnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien pominąć negatywną przesłankę daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wobec powstania niepełnosprawności u matki odwołującego w 71 roku życia, brak było podstaw prawnych do uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyznanie wnioskowanego świadczenia naruszyłoby bowiem art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że mimo podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy administracji są natomiast zobowiązane do stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych, a nie tworzenia ich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BM wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, orzeczenie co do istoty sprawy, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten został uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zdaniem skarżącego, skutkiem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest zmiana zakresu zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym – wieku powstania niepełnosprawności, nie powoduje dysfunkcyjności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisach z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych do zrekonstruowania normy prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał Konstytucyjny braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach sprawowanej kontroli decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przy kontroli legalności Sąd kieruje się wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Decyzjami tymi odmówiono przyznania BM świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką SM. Jako podstawę takiego rozstrzygnięcia organy wskazały art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r." Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprowadzonym przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego była również data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki - 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organy orzekające w sprawie odmówiły skarżącemu przyznania świadczenia w oparciu o ten właśnie przepis, bez uwzględnienia skutków, jakie wynikają z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany wyrok TK nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, jednakże powoduje konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. W ocenie Trybunału stosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r., jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Dzieje się tak wówczas, kiedy osoba wymagająca opieki zmienia status umożliwiający zaliczenie jej do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wyróżniającym taką kategorię jest ukończenie 18 roku życia, ewentualnie ukończenie 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przekroczenie tak wyznaczonej granicy wieku sprawia, że od tego momentu można mówić wyłącznie o jednej grupie podmiotów podobnych. Tworzą ją wówczas opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych. Tymczasem brak jest konstytucyjnego uzasadnienia zróżnicowania podmiotów należących do tej kategorii. Wobec tego, w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wprowadzonego w art. 17 ust. 1b. W obecnej sytuacji prawnej, także zaistniałej w rozpoznawanej sprawie oznacza to, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16, z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Choć w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Trybunału stwierdzono, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest, ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa", Trybunał nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności. Wobec tego przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek stosować. Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego miały obowiązek zbadać, czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzając zatem naruszenie prawa materialnego – art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Sąd uwzględnił skargę. Jednocześnie Sąd zauważa, co wynika z akt sprawy, że skarżący pobierał uprzednio świadczenie pielęgnacyjne, a następnie – w związku ze zmianą przepisów w zakresie świadczeń rodzinnych – zasiłek dla opiekuna. Z treści wniosku złożonego przez BM w niniejszej sprawie wynika także, że jego zamiarem jest zastąpienie dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna świadczeniem pielęgnacyjnym, do którego przyznania spełnia przesłanki w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący równocześnie z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna i do wniosku załącza stosowne oświadczenie o rezygnacji z prawa do tego zasiłku. Należy podkreślić, że tego rodzaju sytuacje faktyczne były już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W wielu orzeczeniach podkreśla się, że wprawdzie z art. 17 ust. 5 u.ś.r. faktycznie wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna, tym niemniej powyższy przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który nie wyklucza przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez wnioskodawcę świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. W rozpoznawanej sprawie skarżący wyraźnie oświadczył, że z prawa takiego chce skorzystać. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r., I OSK 1175/18, skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), to organ nie może czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego. Wręcz przeciwnie - winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Powinien zatem stosować w postępowaniu zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa), która wskazuje wskazuje, że organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (wyrok NSA z 21.6.2017 r. II GSK 2834/15). Jeśli natomiast chodzi o obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien on być rozumiany bardzo szeroko i obejmować także wskazanie ryzyka, wiążącego się z zaplanowanymi przez stronę działaniami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017). Uznając naruszenia tych przepisów postępowania za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz mając na względzie zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art.. 135 P.p.s.a. Z tych powodów, organy rozpoznając wniosek skarżącego zbadają czy spełnia on warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną, a także odniosą się do wniosku w zakresie rezygnacji z prawa do zasiłku dla opiekuna. Sąd podziela przy tym stanowisko wyrażone przez NSA w powoływanym wyroku I OSK 1175/18, że "w przypadku uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - dla zapewnienia minimum bezpieczeństwa materialnego osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, których utrzymanie opiera się na świadczeniach należnych im od Państwa - nie ma przeszkód, aby w tej samej dacie i w powiązaniu z rozstrzygnięciem dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego, wydać rozstrzygnięcie o cofnięciu prawa strony do pobierania mniej korzystnego dla niej zasiłku opiekuńczego, zgodnie ze złożonym przez stronę skarżącą oświadczeniem". O kosztach obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a.w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.