II SA/Rz 1324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. M. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [....] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wymienionego na pismo Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie przymiotu strony postepowania. Skarżone postanowienie w podstawie prawnej zawiera art. 123 i art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.". W dniu 8 sierpnia 2016 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M. A. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową, zewnętrzną doziemną instalacją gazową i elektryczną oraz budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego na działkach nr ewid. 104/11 i 104/5 w miejscowości T., gmina [...]. W trakcie prowadzonego w tym przedmiocie postępowania tj. w dniu 11 kwietnia 2017 r. J. M. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o przyznanie statusu uczestnika tego postępowania w oparciu o art. 28 K.p.a. Wymieniony podniósł, że był uczestnikiem postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. nr [...], która stwierdzała nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości T., gmina [...] na działce nr 104/9. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Rzeszowie uchylił wprawdzie to ostateczne rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 1790/16), jednak orzeczenie to nie jest jeszcze prawomocne. Wnioskująca o pozwolenie na budowę nie dysponuje zatem decyzją, która pozwalałaby jej na lokalizację inwestycji. J. M. poinformował także, iż toczy się postępowanie dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, którego skutkiem będzie pozbawienie wnioskodawczyni dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta [...]– w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. – poinformował J. M., że podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Tylko wówczas bowiem występuje interes prawny. Ograniczenia zaś, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ występuje wówczas tylko interes faktyczny. Starosta podkreślił, że z analizy projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że planowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na działkach sąsiednich. Ponadto, działka nr ewid. 224, będąca droga wewnętrzną, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ podkreślił też, iż J. M. nie posiada jakiejkolwiek z form władania nieruchomością nr 224 w T., a tym samym nie istnieją podstawy do przyznania mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. J. M. na wskazane pismo Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2017 r. złożył zażalenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 28 K.p.a. poprzez pozbawienie go przymiotu strony postępowania mimo, że wykazał on z czego wywodzi swoje uprawnienie podczas, gdy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie go możliwości wypowiedzenia się w sprawie planowanej inwestycji oraz zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń, wątpliwości czy uwag podczas, gdy organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. J. M. powołał liczne orzecznictwo sądowe po czym wskazał, odnosząc się do zarzutu braku jakiejkolwiek z from władania działką nr 224, że w tym zakresie toczy się przed Starostą [....] postępowanie dotyczące wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr 224. Tym samym Starosta [...] winien mieć na uwadze, że dane ujawnione w ewidencji gruntów i budynków są niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia. Organ stwierdził, że niedopuszczalność środka zaskarżenia w niniejszej sprawie wynika z przyczyn przedmiotowych. Brak jest bowiem przedmiotu zaskarżenia, jako że pismo Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2017 r. nie jest postanowieniem w rozumieniu przepisów K.p.a. Postanowienie jest bowiem aktem administracyjnym indywidualnym, charakteryzującym się władczością i jednostronnością rozstrzygnięcia dotyczącego konkretnego przedmiotu i indywidualnie określonego podmiotu. Postanowienia o charakterze procesowym rozstrzygają o wszystkich bieżących, doraźnych kwestiach postepowania, wyznaczając zakres jego czynności, odnosząc się do udziału stron i innych uczestników postępowania w tych czynnościach. Tymczasem pismo Starosty [...] informuje tylko J. M., że nie przysługuje mu status strony. Wojewoda zauważył, że w świetle przepisów tak K.p.a, jak i ustawy Prawo budowlane nie ma możliwości wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzygnięcia w formie postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania osoby fizycznej za stronę postępowania. Prawidłowo zatem Starosta [...] skorzystał z formy zwykłego pisma. Skoro zaś pismo to nie jest aktem podlegającym zaskarżeniu, to zaistniała obligatoryjna podstawa do zastosowania art. 134 K.p.a. i stwierdzenia na jego podstawie niedopuszczalności zażalenia. J. M. zaskarżył postanowienie Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a to: - art., 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez pominięcie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy pismo informujące o braku przymiotu strony stanowi de facto postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zawiera ono bowiem wszystkie elementy postanowienia, jako że rozstrzyga merytorycznie sprawę; nie zostało tylko nazwane postanowieniem, jak też nie zawiera pouczenia o możliwości zaskarżenia, - art. 28 K.p.a. przez pozbawienie go przymiotu strony postępowania mimo, że wykazał z czego wywodzi swoje uprawnienie, a organy wszystkich instancji uznały go za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji, - art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie go możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji możliwości wypowiedzenia się w sprawie planowanej inwestycji, zgłaszania zastrzeżeń i wątpliwości czy uwag. Skarżący ponowił następnie argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w K.p.a. istnieje wprawdzie art. 31 § 2, który pozwala na wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jednak odnosi się on wyłącznie do organizacji społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kryterium, w oparciu o które sąd dokonuje kontroli określonych rozstrzygnięć administracyjnych jest zgodność z prawem tych rozstrzygnięć, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Rodzaje rozstrzygnięć, które sąd władny jest poddać swojej ocenie określa z kolei art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wymieniając wśród nich postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (§ 2 pkt 2). Analiza sądu koncentruje się na sprawdzeniu, czy rozpoznające sprawę organy nie dopuściły się uchybień wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bo tylko one obligują do uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości bądź w części. Uchybienia te są następujące: naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Kontrola przeprowadzona przez Sąd w niniejszym postępowaniu doprowadziła do konkluzji o niezasadności złożonej skargi wobec prawidłowości wydanego przez Wojewodę [...] postanowienia z dnia [...] października 2017 r. Rozstrzygnięciem tym wspomniany organ wyższej instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia J. M. na pismo Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2017 r. W tym ostatnim organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek J. M. odnośnie do przyznania mu statusu strony prowadzonego przez ten organ postępowania dotyczącego udzielenia dla M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 104/11 i 104/5 w miejscowości T., wyjaśnił, że kwestie tego statusu reguluje treść art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ ten wskazał, że podstawę do uczestnictwa w charakterze strony tego rodzaju postępowania stanowią ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa. Tymczasem, projekt architektoniczno-budowlany nie wskazuje, by planowana inwestycja niosła ze sobą ograniczenia związane z przesłanianiem obiektów na działkach sąsiednich. Poza tym, działka nr ewid. 224 stanowiąca drogę wewnętrzną nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a nadto składający wniosek nie posiada żadnej z form władania tą nieruchomością. Konkludując organ podniósł, że nie ma podstaw do przyznania J. M. przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższe pismo J. M. złożył zażalenie. W świetle art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 144 K.p.a., wedle którego w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (tzn. dotyczącym zażaleń) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z takich odpowiednio stosowanych unormowań jest to zawarte w art. 134 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jedną zatem z pierwszych czynności, jaką organ do którego wpływa środek zaskarżenia winien podjąć jest ustalenie, czy środek ten jest dopuszczalny, a jeśli tak, to czy został złożony w terminie. Dopuszczalność może być związana tak z kwestiami przedmiotowymi, jak i podmiotowymi. W tym pierwszym przypadku chodzi np. o to, by środek zaskarżenia kwestionował formę rozstrzygnięcia organu, od której został on przewidziany przez prawo. Zażalenia, jak już wyżej zaznaczono, mogą kwestionować postanowienia. Zatem tylko przesądzenie, że określone rozstrzygnięcie organu administracji przybrało właśnie taką formę, stanowi o dopuszczalności przedmiotowego środka zaskarżenia. W tym miejscu należy powołać brzmienie art. 123 K.p.a., który zawiera regulację wskazującą na to, kiedy można uznać, iż forma działania organu stanowi właśnie postanowienie. Zgodnie z § 1 tego artykułu, w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Z kolei, w świetle jego § 2, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z kolei konkretne elementy składowe postanowienia wskazuje art. 124 K.p.a. wymieniając jako takie: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1), jak też uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2). Postanowienie jest to więc orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. W literaturze prawniczej podkreśla się, że nie jest prawidłowe przyjęcie założenia, że postanowienie wydaje się wówczas, gdy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje wydania decyzji. Katalog prawnych form działania administracji jest rozbudowany i stwierdzenie, że organ nie jest uprawniony do wydania decyzji, nie przesądza o konieczności zastosowania formy postanowienia (tak: P. Przybysz. Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz LEX/el. 2018). Podstawy prawnej do wydawania postanowień należy poszukiwać w przepisach regulujących przebieg postępowania przed organami powołanymi do rozstrzygania różnego rodzaju sporów oraz do konkretyzowania praw i obowiązków stron stosunków prawnych, w związku z którymi poszczególne postępowania się toczą. Skoro bowiem wydanie każdego aktu przez organ państwa musi mieć podstawę w normie ustawowej, to taka podstawa wymagana jest i dla postanowień. Organy prowadzące różne rodzaje postępowań wydają zatem postanowienia wtedy, gdy stosowana przez nie ustawa procesowa zawiera ku temu podstawę (tak: H. Knysiak-Molczyk Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WK 2015). Jeśli jednak ustawodawca nie określi formy, w jakiej ma być podjęta przez organ administracji określona czynność, to jej istota powinna rozstrzygać o tym, czy będzie miała ona charakter postanowienia. Ugruntowane orzecznictwo sądowe przesądziło bowiem, że o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 21.02.1994 r. I SAB 54/93]. Pismo Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2017 r. ma de facto charakter wyłącznie informacyjny. Powiadamia bowiem składającego wniosek, że z uwagi na obowiązujące regulacje prawne nie może mieć on przymiotu strony postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę na konkretnie wskazanych działkach. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę Wojewoda [...], że regulacje K.p.a. nie przewidują wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia (a więc zarówno decyzji, jak i postanowienia), które przyznawałoby bądź też odmawiało przymiotu strony określonego postępowania administracyjnego. Jedynym wyjątkiem w tym zakresie jest unormowanie zawarte w art. 31 § 2 K.p.a., które odnosi się jednakże tylko i wyłącznie do organizacji społecznych, co oznacza, że takie było zamierzenie prawodawcy i nie można tego rozwiązania stosować wobec osób fizycznych, bowiem stałoby to w oczywistej sprzeczności z tym zamierzeniem. Również przepisy umieszczone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) nie przewidują możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie statusu strony uregulowanych tą ustawą postępowań, wskazując tylko w niektórych wypadkach, kto taką stroną może być. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2012 r. (sygn. II OSK 1435/12), wedle którego realizacją gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego jest możliwość wniesienia odwołania od decyzji przez osobę niedopuszczoną, czy pominiętą przez organ administracji, a następnie skargi do sądu administracyjnego, bądź skorzystania z trybu nadzwyczajnego i złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Okoliczność, że konieczność wykorzystania takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia nie oznacza, że powinno być dopuszczalne zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. NSA w powołanym orzeczeniu słusznie też zwrócił uwagę, że ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej - dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie jest zatem wskazane, aby w przedmiocie statusu strony mogło się toczyć postępowanie incydentalne, podczas gdy weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy. Skoro więc zasadnie Wojewoda [...] uznał, że pismo Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2017 r. nie stanowi postanowienia, to jego rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na takie pismo jest jak najbardziej zgodne z prawem. Z wyżej podanych względów orzeczono o oddaleniu skargi J. M. jako nieuzasadnionej. Jednocześnie z uwagi na rodzaj poddanego kontroli rozstrzygnięcia, nie analizowano, czy skarżącemu rzeczywiście przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia M. A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 104/11 i 104/5 w T.