II SA/Rz 133/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. Ł. i A. Ł. przeciwko Wojewodzie [...] w przedmiocie niewykonania wyroku w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 36/14 I. wymierza organowi Wojewodzie [...] grzywnę w wysokości 3000 zł (trzy tysiące złotych); II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Ł. i J. Ł. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na niewykonanie przez Wojewodę [...] wyroku tego Sądu z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/14, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3 000 zł, stwierdzenie, że niewykonanie wyroku nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi składający ją podnieśli, że zostało wszczęte postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania m. in. za nieruchomość – działkę nr 2184/14 obręb [...], która to nieruchomość stała się własnością Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (Nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w postaci rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w km 0+000 - 16+776. Skarżący zaznaczyli, że na skutek złożonego przez nich środka prawnego Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał w dniu [...] grudnia 2013r. postanowienie zobowiązujące Wojewodę do załatwienia przedmiotowej sprawy w ciągu miesiąca. Ze względu na niezastosowanie się przez wymieniony organ do powyższego rozstrzygnięcia złożyli oni skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Rz 36/14 zobowiązał Wojewodę [...] do wydania decyzji w terminie 30 dni, licząc od dnia otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy. W piśmie z dnia 17 października 2014 r. A. Ł. i J. Ł. wezwali Wojewodę [...] do wykonania wymienionego wyżej wyroku. Skarżący zwrócili uwagę na gwarantowaną w Konstytucji RP wypłatę należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. oraz wynikającą z kolei z tzw. specustawy drogowej powinność przyznania go wkrótce po utracie prawa własności nieruchomości. Wskazali, że spoczywający na organie obowiązek rozpatrzenia sprawy w "rozsądnym" terminie jest standardem demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że prawomocny wyrok w sprawie sygn. II SAB/Rz 36/14 wraz z aktami sprawy otrzymał w dniu 18 września 2014 r. i niezwłocznie podjął czynności w celu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość – działkę nr 2184/14 o powierzchni 0,1978 ha, położoną w J. obr. [...]. Organ podał, że w piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. J. C., zaś w piśmie z 19 listopada 2014 r. A. L. i J. Ł. przedstawili nowe dowody. Analiza dołączonego do tego ostatniego pisma protokołu sporządzonego podczas wizji terenowej w dniu 4 kwietnia 2013 r. na działce, której dotyczy sprawa wykazała rozbieżności w ilości składników roślinnych z wycenionymi w operacie szacunkowym. Wobec powyższego, zwrócono się do inwestora o udzielenie informacji, jakie składniki majątkowe znajdujące się na wymienionej nieruchomości zostały usunięte w związku z realizacją inwestycji. W stanowiącym odpowiedź piśmie z dnia 9 stycznia 2015 r. (znak: [...]) [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich potwierdził, że do wyceny przedmiotowej działki należy wziąć pod uwagę składniki roślinne wyszczególnione w protokole nr [...] sporządzonym podczas wizji lokalnej w dniu 4 kwietnia 2013 r. przez wykonawcę robót. Wobec tego, w piśmie z dnia 13 stycznia 2015 r. zwrócono się do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie korekty operatu szacunkowego przez uwzględnienie składników roślinnych usuniętych z przedmiotowej nieruchomości przez wykonawcę robót. Nadto, w związku z wnioskiem A. i J. Ł., na dzień 23 lutego 2015 r. wyznaczona została rozprawa administracyjna. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że wniesiona skarga jest bezzasadna, bowiem postępowanie prowadzone jest zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a opóźnienie w wydaniu decyzji nie powstało z winy organu. Sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku tego sądu, bierze pod uwagę stan postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej istniejący w czasie jej wnoszenia, a ewentualne wykonanie wyroku po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd nie ma wpływu na ocenę jej zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działalność administracji publicznej, a stosują przy tym kryterium zgodności z prawem. Jednym z przejawów tejże kontroli jest instytucja przewidziana w art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jak wynika z powołanego unormowania, warunkiem dopuszczalności skargi składanej w jego trybie jest poprzedzenie jej przez stronę wezwaniem organu do wykonania wyroku sądowego. Z uwagi na brak wypowiedzi ustawodawcy co do terminu złożenia takiej skargi przyjmuje się, że można ją wnieść w każdym czasie po doręczeniu organowi odpisu orzeczenia sądu wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności aż do momentu wykonania tegoż orzeczenia przez organ (tak: T. Woś Komentarz do art. 154 P.p.s.a., Lex Polonica Perfecta, J. P. Tarno Komentarz do art. 154 P.p.s.a., Lex Polonica Perfecta). W niniejszej sprawie wymóg ten został przez skarżących spełniony. A. Ł. i J. Ł. w piśmie z dnia 17 października 2014 r. wezwali bowiem Wojewodę [...] do wykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2014 r., natomiast skargę złożyli w dniu 5 stycznia 2015 r. Uwzględnienie skutecznie złożonej skargi opartej o art. 154 § 1 P.p.s.a. uzależnione jest z kolei od ustalenia, czy w terminie wynikającym z ustawy bądź też orzeczenia sądu organ podjął nakazaną mu czynność tj. wydał rozstrzygającą sprawę decyzję administracyjną bądź też inny akt. Przesłanką wymierzenia grzywny jest więc już sam bezskuteczny upływ wspomnianego terminu, na co wskazuje brzmienie art. 154 § 3 P.p.s.a., stanowiącego, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Natomiast okoliczności, które opóźnienie w zastosowaniu się do treści orzeczenia sądowego spowodowały, winny zostać uwzględnione przy określaniu wysokości wymierzanej grzywny. Jak wynika z art. 286 § 2 P.p.s.a., bieg terminu do załatwienia przez organ administracji sprawy, zarówno określony w przepisach prawa, jak też wyznaczony przez sąd rozpoczyna się od dnia doręczenia akt organowi. Odpis prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. II SAB/RZ 36/14 wraz z aktami sprawy Wojewoda [...] otrzymał dnia 18 września 2014 r. Tym samym trzydziestodniowy termin do wydania decyzji w sprawie odszkodowania za nieruchomość – działkę nr 2184/14 w J. upływał dnia 20 października 2014r., a to w związku z brzmieniem art. 57 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), określanej dalej jako "K.p.a.". Regulacja ta "przesuwa" ostatni dzień terminu przypadającego w dzień ustawowo wolny od pracy [oraz w sobotę – w świetle wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w uchwale z 15.06.2011 r. I OPS 1/11, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl] na najbliższy następny dzień powszedni. Ze względu na to, że termin wskazany przez Sąd przypadał na sobotę 18 października 2014 r., należało przyjąć - zgodnie z powołanym unormowaniem - że ostatnim dniem tego terminu jest poniedziałek 20 października 2014 r. Pomimo jego upływu, jak też mimo wezwania do wykonania wyroku w sprawie II SAB/Rz 36/14 oraz złożenia niniejszej skargi, decyzja w sprawie odszkodowania dla A. Ł. i J. Ł. nie zapadła. Oznacza to niewątpliwe spełnienie przesłanki do wymierzenia Wojewodzie [...] grzywny na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. Czas na załatwienie przedmiotowej sprawy już bowiem niewątpliwie minął. W takiej sytuacji, do rozważenia pozostawała wysokość grzywny. W odniesieniu do powyższego, w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wymierzenie grzywny ma na celu skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego prawomocnym wyrokiem obowiązku. Przesądza to o dyscyplinującym charakterze grzywny. Dodatkowo, stanowi ona karę za ignorowanie przez zobowiązane organy administracji orzeczeń sądowych (por. wyrok NSA z 14.05.2015 r. I OSK 2839/14, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z dnia 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. (M.P. poz. 179), wynagrodzenie to wyniosło 3783,46 zł. Określając w art. 154 § 6 P.p.s.a. tylko górną wysokość przedmiotowej grzywny ustawodawca dopuścił tym samym możliwość jej miarkowania i wymierzenia w niższej wysokości. Ustalając tę wysokość sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku, a także to, czy po wniesieniu skargi, a przed rozpoznaniem przez sąd, wyrok sądu został wykonany (M. Romańska Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Lex Polonica Perfecta). Analizując akta administracyjne niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w kwocie 3 000 zł będzie wystarczającą sankcją dla Wojewody [...] za niezastosowanie się do wyroku tut. Sądu z dnia 15 lipca 2014 r. Konkluzja ta uzasadniona jest przede wszystkim długością okresu, w jakim sprawa odszkodowania dla A. i J. Ł. nie została zakończona decyzją pomimo upływu wskazanego organowi w powyższym orzeczeniu terminu. Wynosi on mianowicie ponad osiem miesięcy, co w świetle uregulowań K.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw przez organ administracji należy uznać za niedopuszczalne. Przewidują one mianowicie termin miesiąca, a tylko w sprawach szczególnie skomplikowanych - dwóch miesięcy na powyższe (art. 35 § 3 K.p.a.). Usprawiedliwiając niedotrzymanie terminu Wojewoda wskazał na niezależne od niego przyczyny w postaci wniosków stron o przeprowadzenie nowych dowodów oraz żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Należy jednak podnieść, że wnioski, na które powołuje się organ zostały złożone prawie miesiąc po upływie wyznaczonego mu terminu rozstrzygnięcia sprawy tj. dnia 18 i 21 listopada 2014 r. (data wpływu). Poza tym, trudno uznać, że okoliczność, iż strony biorą czynny udział w toczącym się postępowaniu, podnosząc różne kwestie, ważne ich zdaniem dla sprawy, co skutkuje, że organ musi prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające może stanowić usprawiedliwienie niezałatwienia sprawy w terminie. Także niedysponowanie całością potrzebnych akt sprawy w związku z ich przekazaniem innemu organowi celem rozpoznania przez niego złożonego przez strony środka zaskarżenia trudno uznać za przeszkodę zwalniającą organ od dotrzymania wyznaczonego mu terminu wydania decyzji. Istotne jest również, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało dnia 16 września 2013 r., a zatem prawie dwa lata temu. Ponadto, miarkując wysokość grzywny Sąd miał także na uwadze, że Wojewoda – w piśmie datowanym 1 grudnia 2014 r. (znak: [...]) – zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o wyjaśnienie różnicy dotyczącej ilości składników roślinnych na działce nr 2184/14. Jednocześnie, mimo związania terminem załatwienia sprawy wynikającym z wyroku sądowego w sprawie II SAB/RZ 36/14, nie wyznaczył żadnego terminu w tym zakresie. Odpowiedź na powyższe zapytanie wpłynęła do Wojewody dopiero dnia 12 stycznia 2015 r. Poza tym, nie otrzymując żadnych wyjaśnień organ winien był wystosować do adresata ponowne pismo z prośbą o szybką odpowiedź. Taka sama sytuacja (tzn. brak wskazania jakiegokolwiek terminu na odpowiedź) miała miejsce, gdy Wojewoda [...] zwrócił się do biegłego o dokonanie korekty sporządzonego przez niego operatu szacunkowego (w piśmie z daty 13 stycznia 2015 r. znak: [...]). Należy jeszcze wskazać, że zbędne przedłużenie postępowania w sprawie wynikało również z faktu niedoręczenia stronom ekspertyzy biegłego, co skutkowało podnoszeniem zarzutów co do niej dopiero po zapoznaniu się z jej treścią. Z drugiej strony Sąd miał także na uwadze, że skierowane do A. Ł. i J. Ł. zawiadomienie w trybie art. 10 K.p.a. strony odebrały dopiero po powtórnej awizacji tej przesyłki. W ten sposób wymienieni także sami przyczynili się do przedłużenia postępowania w swojej sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł o wymierzeniu Wojewodzie [...] grzywny w wysokości 3 000 zł uznając, że jest ona adekwatna do stopnia, w jakim organ ten naruszył termin załatwienia sprawy, a jednocześnie spełni funkcję represyjną oraz dyscyplinującą go do załatwienia tej sprawy. Z mocy art. 154 § 2 P.p.s.a. wymierzając organowi grzywnę sąd obowiązany jest do równoczesnego stwierdzenia, czy bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że takie rażące naruszeniem prawa nastąpiło. Przesądzają o tym okoliczności przytoczone przy rozważaniach o wysokości wymierzonej organowi grzywny. O tego rodzaju kwalifikowanym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie ich w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok NSA z 2.07.2015 r. I OSK 454/15, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przebieg postępowania w niniejszej sprawie uzasadnia twierdzenie, że Wojewoda nie dołożył należytej staranności, aby zakończyć je w terminie wskazanym przez Sąd. Jak już zaznaczono, od upływu tego terminu tj. 20 października 2014 r. do dnia orzekania (9 lipca 2015 r.) upłynęło ponad osiem miesięcy. W czasie tym działanie organu było opieszałe i nieskuteczne, co opisano w części uzasadnienia dotyczącej wymiaru grzywny. Nie można poza tym jeszcze raz nie zwrócić uwagi, że wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło 16 września 2013 r. Mając więc wszystkie podane wyżej przyczyny na względzie Sąd uwzględnił skargę A. Ł. i J. Ł. i wymierzył Wojewodzie [...] grzywnę za niewykonanie wyroku Sądu z dnia 15 lipca 2014 r., stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi art. 154 § 1, § 2 i § 6 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z kolei w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.