II SA/Rz 1337/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi MS jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [.] z dnia [.] lipca 2015 r. nr [.] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 12 sierpnia 2014 r. GP zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [.] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na gospodarczo-garażowy wraz z odbudową budynku i z przebudową części budynku, o pow. zabudowy 75 m2, na działce nr ewid. 1365 w [.]. Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Burmistrz ustalił dla wnioskodawcy warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.,a aktualny na dzień orzekania przez Sąd publikator to: Dz. U. z 2016 r., poz. 778) dalej w skrócie zwana ustawą. Na skutek odwołania MS decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. SKO w [.] uchyliło decyzję pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [.] marca 2015 r. nr [.], Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji uznając, że spełnione zostały wszystkie wymagania określone w art. 61 ustawy. Wniosek dotyczył obiektu już istniejącego, a sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi pozwalającymi na ustalenie warunków zabudowy. W odwołaniu MS zarzuciła, że pozbawiono jej prawa do zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Wskazano też, że nie uzupełniono materiału dowodowego stosownie do wskazań Kolegium z poprzedniej decyzji, a przyjęte wskaźniki zabudowy nie odpowiadają prawu, głównie z tego powodu, że są nieprecyzyjne. Do budynku nie zaplanowano podłączenia elektryczności i wody, co w dzisiejszych czasach trudno uznać za właściwe rozwiązanie. Nie rozwiązano także kwestii odprowadzania wód opadowych, które w rzeczywistości będą kierowane na jej działkę, co ma miejsce już obecnie, gdyż teren działki inwestora przez wiele ostatnich lat był sukcesywnie podnoszony ze spadkiem w kierunku jej nieruchomości. Decyzja nie odnosi się także do stanu technicznego istniejącego fundamentu, który ma być wykorzystany przy realizacji inwestycji, a jego stan budzi wątpliwości i może stanowić zagrożenie dla inwestycji. Nie wyraża ponadto zgody na wejście na teren swojej działki w celu realizacji inwestycji przez GP. Opisaną na wstępie decyzją SKO w [.] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a., utrzymało decyzję organu I w mocy uznając, że była prawidłowa, a poczynione w sprawie ustalenia dawały podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co znajduje potwierdzenie w analizie urbanistycznej. Inwestor uzupełnił wniosek, a wykonana analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie warunków zabudowy. W obszarze analizowanym występują budynki gospodarcze i garażowe, które pozwoliły określić szczegółowe wskaźniki zabudowy. Zakres inwestycji określa wnioskodawca i to on decyduje o jej zakresie i kształcie, a inny podmiot nie może mu narzucić własnych rozwiązań, np. w zakresie zaopatrzenia budynku w elektryczność i wodę. Z kolei hipotetyczne zarzuty dotyczące naruszenia stosunków wodnych nie mogły stanowić podstawy odmowy wydania decyzji, gdyż inwestor określił sposób zagospodarowania wód opadowych. Kwestie techniczne będą zaś rozstrzygane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie MS, domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez orany jej interesu prawnego. Burmistrz, pomimo wskazań SKO w [.] w decyzji z dnia [.] stycznia 2015 r., nie zastosował się do nich oraz pozbawił ją prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz nie zgromadził nowych dowodów, lecz oparł rozstrzygnięcie na dotychczasowym materialne dowodowym, czym naruszono art. 7, 8 i 81 k.p.a. Kolegium utrzymało zaś w mocy wadliwą decyzję pierwszej instancji. Określone w decyzji wskaźniki zabudowy nie odpowiadają prawu, gdyż są nieprecyzyjne. Nie przewidziano podłączenia w planowanym obiekcie elektryczności i wody, co trudno uznać za właściwe rozwiązanie. Nie rozwiązano także kwestii odprowadzania wód opadowych, które w rzeczywistości będą kierowane na jej działkę, co już ma miejsce, gdyż teren działki inwestora przez wiele ostatnich lat był sukcesywnie podnoszony ze spadkiem w kierunku jej nieruchomości. Decyzja nie odnosi się także do stanu technicznego istniejącego fundamentu, który ma być wykorzystany przy realizacji inwestycji, a jego stan budzi wątpliwości i może stanowić zagrożenia dla inwestycji. Niezgodnie z rzeczywistością przyjęto też, że teren ma powierzchnię płaską, podczas gdy mapy wskazują na spadek terenu pomiędzy działkami wynosi aż 5 m. Przyjęte rozwiązania konstrukcyjne mogą w przyszłości ograniczyć możliwość zabudowy jej działki. Nie wyraża również zgody na wejście na teren swojej działki w celu realizacji inwestycji przez GP. W odpowiedzi na skargę SKO w [.] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ustalenie warunków zabudowy wymaga od organów orzekających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które powinno dać odpowiedź, co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy W tym celu powinna zostać przeprowadzona analiza urbanistyczna, której zasady sporządzenia i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy definiuje rozporządzenie wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W każdym postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od rodzaju obiektu, którego dotyczy, czy terenu i poziomu estetyki zabudowy, na którym się ten obiekt znajduje, obowiązki organu są tożsame. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada również warunków technicznych inwestycji, a jedynie, zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (vide: wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 20175/10 - LEX nr 1138058). W myśl przepisu art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z mocy art. 14 ust. 8 ww. ustawy, jest on ustanawiany przez właściwy organ gminy aktem prawa miejscowego, zatem zawiera przepisy powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Zgodnie natomiast art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Jak stanowi art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Zauważyć należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nie budzi bowiem wątpliwości że taka analiza jak każdy dowód podlega ocenie (vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 - LEX nr 1291874, wyrok WSA w Krakowie z 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1661/14 - LEX nr 1643945). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem GP z dnia 12 sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji o warunki zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na gospodarczo - garażowy wraz z odbudową części budynku i z przebudową części budynku na działce nr 1365 w miejscowości [.]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że wytyczne zawarte w kasacyjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zostały uwzględnione, bowiem do wniosku dołączono opis tekstowy i graficzny wystarczający do ustalenia warunków zabudowy. Parametry wskazane w decyzji znajdują potwierdzenie w dołączonej do decyzji analizie funkcji terenu w analizowanym obszarze, którego granice zostały wyznaczone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Parametry i wskaźniki zawarte w decyzji organu I instancji umożliwiają dowolnego ich ustalenia, bowiem zostały określone granicznie to jest "od - do". Nie bez znaczenia jest również fakt, że planowany do realizacji obiekt częściowo faktycznie istnieje na gruncie. Słusznie też Kolegium stwierdziło, odnosząc sie do zarzutów odwołania, że hipotetyczne, szkodliwe oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie stosunków wodnych nie może stanowić odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, natomiast w decyzji został określony sposób odprowadzania wód opadowych, konkretne rozwiązania będą przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Podobnie jak i stan techniczny istniejących fundamentów będzie oceniany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zasadnie też Kolegium podało, że kwestie stanu własności nie mają znaczenia na tym etapie postępowania, natomiast granice nieruchomości są przyjmowane na podstawie zapisów wynikających z ewidencji gruntów, aktualnym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy nie dokonuje się korekty granic nieruchomości. W aktach administracyjnych sprawy znajduje sie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 359/14, którym oddalono skargę kasacyjną MS od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 832/12 oddalającego skargę MS na decyzję [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [.] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu modernizacyjnym. Ponadto Kolegium odniosło się do ukształtowania terenu, który w analizie został określony, jako płaski mimo, że cały teren jest nachylony w kierunku południowo - zachodnim. Stwierdzić jednak wypada, że do sporządzenia analizy została użyta mapa określona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium zasadnie wyjaśniło, że sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków nie może powodować uchylenia decyzji organu I instancji. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Materiał zawarty w aktach sprawy jednoocznie potwierdza, że działający imieniem córki AS aktywnie uczestniczył w postępowaniu przed organami administracji samorządowej, a zgromadzone w sprawie dowody były mu znany. Zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, do których Kolegium Odwoławcze w [.] się odniosło poprzez ich merytoryczną ocenę czemu dało wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd z urzędu stwierdził też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] zaskarżoną decyzję wysłało do MS na adres [.]. Odbiór korespondencji potwierdził osobiście AS w dniu 10 sierpnia 2015 r. AS w terminie wniósł skargę do WSA w Rzeszowie. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie miało więc wpływu na wynik sprawy i dlatego też nie spowodowało uwzględnienia skargi. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.