I OSK 359/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Skarbimierz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 460/13 w sprawie ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 18 listopada 2013 r., II SA/Op 460/13 oddalił skargę Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z [...] lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora [...] im. [...] w Skarbimierzu nie narusza prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 549 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż organ nadzoru, jakim jest wojewoda, orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Prawną formą realizacji kompetencji wójta, jako organu wykonawczego gminy jest zarządzenie. Wspomnieć można, że zarządzenia nie stanowią jedynej formy działania wójta, bowiem wydaje on także decyzje, postanowienia, działa w formach cywilnoprawnych oraz materialno-technicznych i w formach niewładczych. Jednak w rozpoznawanej sprawie, akt nazwany przez Wójta "postanowieniem" w istocie jest zarządzeniem dotyczącym konkretnego kierownika gminnej jednostek organizacyjnych. Powołanie na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, odwołanie ze stanowiska, czy też stwierdzenie wygaśnięcia funkcji są czynnościami związanym z obsadą stanowiska kierowniczego w szkole, stanowią formę zarządzania gminną jednostką i powinny być podejmowane przez wójta przez wydanie zarządzenia. Nazwanie tego aktu postanowieniem, nie pozbawia go cech zarządzenia, bowiem nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna – przesądza o charakterze podjętego aktu. Zarządzenie, jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w tych sprawach wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. Z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g. nie wynika również, że wójt, jako organ wykonawczy gminy może wydać akt w sprawie indywidualnej dyrektora szkoły, wynikającej z realizacji zadania o charakterze publicznoprawnym w dowolnej formie. Trudno byłoby uznać, że akt w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły nie jest zarządzeniem wójta z zakresu administracji publicznej, który nie podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Personalny charakter aktu, dotyczący zakończenia funkcji kierowniczej w szkole, jest prawną formą zarządzania szkołą gminną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 805/10 (LEX nr 645315), że zarządzenia wójta dotyczące funkcji dyrektora szkoły są aktami o charakterze administracyjnoprawnym i podlegają kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 6/96, LEX nr 29268. Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż sporne postanowienie nie jest objęte ingerencją organu nadzoru. Nazwanie wydanego przez wójta zarządzenia "postanowieniem" nie ma znaczenia dla objęcia wydanego aktu nadzorem w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli w sprawie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. W tej materii wskazać trzeba na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet w przypadku gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Słusznie przyjął Wojewoda Opolski, że postanowienie nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły, nie odnosi się do wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela, bowiem w dniu wydania spornego aktu (postanowienia) ww. znajdowała się w okresie wypowiedzenia umowy, a zatem jej stosunek pracy trwał. Zasadnie ocenił organ nadzoru sporne postanowienie, ponieważ mocą tego aktu nie stwierdzono wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy nauczyciela, lecz odwołano G. P. z funkcji dyrektora. Powierzenie stanowiska dyrektora nauczycielowi stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy. Jeżeli nauczyciel pełni jednocześnie funkcję dyrektora, to wygaśnięcie stosunku pracy powoduje również pozbawienie go tej funkcji - art. 26 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Z ustalonego bezsprzecznie stanu faktycznego oraz z akt wynika, że stosunek pracy G. P., jaki łączył ją, jako nauczyciela ze szkołą nie wygasł, a zatem nie utraciła zatrudnienia na stanowisku nauczyciela, co potwierdza, że wolą organu wyrażoną w kwestionowanym postanowieniu było odwołanie G. P. z funkcji dyrektora [...] w Skarbimierzu. Sporne postanowienie nr [...], jest w istocie aktem odwołującym dyrektora ze stanowiska. Z kolei, odwołanie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi prowadzącemu na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w tym przepisie. Zatem niedopuszczalne jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora z innych przyczyn, niż wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu. W niniejszej sprawie żadne okoliczności z przywołanego wyżej przepisu nie zachodzą, w szczególności brak jest podstaw uzasadniających odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, tj. na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że wydanie spornego postanowienia nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy, tj. bez podstawy do podjęcia aktu o określonej treści, co uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Gmina Skarbimierz zaskarżyła w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu poprzez złożenie skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, kiedy ten środek nadzoru nie przysługuje od postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz. Z uwagi na powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu i 2) zasądzenie na rzecz Gminy Skarbimierz od Wojewody Opolskiego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że nawet gdyby konstatację Sądu, iż postanowienie Wójta Gminy Skarbimierz z [...] lipca 2013 r., nr [...] w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora jest w istocie zarządzeniem, uznać za trafną to i tak zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Pierwszorzędnego znaczenia nabiera fakt, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym w ściśle określonych przepisach określają prawną formę działania wójta. O działalności wójta w prawnej formie zarządzenia mowa jest jedynie w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust. 3. Kierując się zasadą racjonalności ustawodawcy oraz brakiem w tej ustawie klauzuli generalnej stanowiącej, że zarządzenie jest zwykłą formą działania wójta, stwierdzić należy, że akt zarządzający wygaśnięcie stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły nie jest zarządzeniem, co do którego można byłoby zastosować rozstrzygnięcie nadzorcze. Nazwanie "zarządzeniem" aktu wydanego przez wójta w innych sprawach niż wymienione w ustawie nie oznacza, że jest to zarządzenie w sensie materialnym. Skoro ustawodawca powiązał z pojęciem "zarządzenie" konkretną normatywną treść, to należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu wykonawczego gminy do określenia zakresu zastosowania środków nadzorczych ustanowionych na mocy art. 91 ust. 1. Ingerencja nadzorcza zatem może się odbywać tylko w stosunku do zarządzeń "w znaczeniu materialnym", czyli wydanych w sprawach wyliczonych enumeratywnie przez ustawodawcę a nie w każdych, tak jak tego chce strona przeciwna. O dopuszczalności kontroli poprzez rozstrzygniecie nadzorcze nie decyduje nazwa aktu "zarządzenie" lecz jego treść stanowiąca materię. Materia aktu Wójta Gminy Skarbimierz o wygaśnięciu stosunku pracy na stanowisku dyrektora [...] w żadnym wypadku nie mieści się w katalogu spraw objętych wyżej wymienionymi przepisami i wobec tego nie może być kontrolowane rozstrzygnięciem nadzorczym. Niezależnie od tego, wygaśnięcie stosunku pracy jest szczególnym trybem zakończenia stosunku pracy, które następuje z chwilą wystąpienia określonego przez przepisy prawa zdarzenia niebędącego czynnością prawną. Fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Skarbimierz wcale nie przesądza o tym, że G. P. pełni funkcję dyrektora [...], ponieważ sprawa w tym zakresie została skierowana do Rejonowego Sądu Pracy w O. i zawisła pod sygnaturą [...]. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne. Postanowienie Wójta Gminy Skarbimierz, nr [...], stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora [...] w Skarbimierzu zostało wydane z powołaniem się na art. 123 k.p.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że "§ 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia." i "§ 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Z kolei według art. 26 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 Karty Nauczyciela "Stosunek pracy nauczyciela wygasa z mocy prawa odpowiednio w razie (...) stwierdzenia, że nawiązanie stosunku pracy nastąpiło na podstawie fałszywych lub nieważnych dokumentów albo zostało dokonane z naruszeniem warunków określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1-5, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 9" oraz "Wygaśnięcie stosunku pracy w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza dyrektor szkoły, a w stosunku do dyrektora szkoły - organ prowadzący szkołę". Wreszcie, art. 10 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela stwierdza, że "Stosunek pracy z nauczycielem mianowanym i z nauczycielem dyplomowanym nawiązuje się na podstawie mianowania, jeżeli: (...) nie toczy się przeciwko niemu postępowanie karne lub dyscyplinarne, lub postępowanie o ubezwłasnowolnienie". Z treści art. 123 k.p.a. jasno wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela nie może nastąpić w formie postanowienia, ponieważ ta prawna forma działania administracji jest zastrzeżona dla aktów administracyjnych wydawanych w toku postępowania administracyjnego i rozstrzygających kwestie incydentalne (wpadkowe), a nie co do istoty sprawy. Żeby można było rozstrzygnąć w drodze postanowienia sprawę merytorycznie, musi istnieć przepis szczególny, który na to wyraźnie zezwala. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, co wyklucza możliwość posługiwania się formą postanowienia. Trafnie więc sąd pierwszej instancji przyjął, że o charakterze rozstrzygnięcia organu administracji przesądza jego istota, a nie nazwa. Powołanie na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, odwołanie z tego stanowiska, czy też stwierdzenie wygaśnięcia funkcji są czynnościami dotyczącymi obsady stanowiska kierowniczego w szkole, a zatem stanowią akty zarządzania gminną jednostką, dla których ustawodawca przewidział formę zarządzenia. Dodać należy, że z art. 91 u.s.g. jednoznacznie wynika, że każde zarządzenie organu gminy bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi wojewody. Przepis ten nie wprowadza bowiem podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, podlegających nadzorowi wojewody nie został zatem ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym - zob. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., I OSK 1362/10. Skoro postanowienie Wójta Gminy Skarbimierz, nr [...], stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora [...] w Skarbimierzu jest zarządzeniem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie trzeba było uznać za bezzasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.