II SA/Op 460/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.62.2013.KK w sprawie wygaśnięcia stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowego stanowi skarga Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.62.2013.KK, którym stwierdzono nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...]. Wójt Gminy Skarbimierz, powołując się na przepis art. 123 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późń. zm.), wydał wyżej wymienione postanowienie nr [...], stwierdzając wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] . W pouczeniu postanowienia Wójt podniósł, że na zasadzie art. 26 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 Karty Nauczyciela nastąpiło wygaszenie stosunku pracy z mocy prawa. Zaznaczył znany mu z urzędu fakt toczących się postępowań karnych wobec wymienionej. Pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Wojewoda Opolski zwrócił się do Wójta Gminy Skarbimierz o nadesłanie ww. postanowienia z dnia 3 lipca 2013 r. wraz z udzieleniem informacji, w jakiej dacie złożono oświadczenie o wypowiedzeniu stosunku pracy nauczyciela dyplomowanego G. P. i kiedy upłynie okres wypowiedzenia. Postanowienie z dnia 3 lipca 2013 r. doręczone zostało organowi nadzoru w dniu 2 sierpnia 2013 r. Wójt poinformował, że wypowiedzenia dokonano w dniu 28 maja 2013 r., a okres wypowiedzenia upływa z ostatnim dniem sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r., organ zawiadomił Wójta o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do postanowienia z dnia 3 lipca 2013 r., [...]. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...], z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że dokonując oceny legalności przedmiotowego aktu wziął pod uwagę znane organowi nadzoru z urzędu okoliczności sprawy poprzedzające wydanie tego aktu, a mianowicie to, że zarządzeniem z dnia 21 marca 2012 r. G. P. została odwołana z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., zapadłym w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego, sygn. akt II SA/Op 322/12 stwierdził nieważność tego zarządzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12, oddalił skargę kasacyjną Gminy Skarbimierz. Zarządzenie o odwołaniu G. P. z funkcji dyrektora zostało zatem wyeliminowane z obrotu prawnego, czego konsekwencją było zajmowanie przez nią nadal stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Ponadto, w dniu poprzedzającym wydanie przedmiotowego "postanowienia", zostało doręczone Wójtowi rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego nr NK.III.4131.1.41.2013 KK, którym stwierdzono nieważność kolejnego zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 10 kwietnia 2013 r., nr [...], stwierdzającego wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły. Pomimo zastosowania wskazanego aktu nadzoru nr NK.III.4131.1.41.2013 KK, Wójt ponownie stwierdził wygaśnięcie stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora, powołując się w tym przypadku na przepis art. 123 K.p.a. oraz art. 26 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 z późń. zm.). Przywołując brzmienie art. 26 oraz art. 10 ust. 5 pkt 1-5 Karty Nauczyciela organ nadzoru ustalił, że stwierdzenie wygaśnięcia stosunku pracy G. P. dotyczy jedynie stanowiska dyrektora, natomiast nie odnosi się do wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela, bowiem w dniu wydania spornego aktu (postanowienia) znajdowała się ona w okresie wypowiedzenia umowy o pracę. Mocą kwestionowanego postanowienia nie stwierdzono wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy nauczyciela, lecz odwołano G. P. z funkcji dyrektora. Stwierdzenie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy wywołuje bowiem nie tylko skutki w odniesieniu do pełnionej funkcji dyrektora, ale przede wszystkim dotyczy stosunku pracy nauczyciela. Powierzenie stanowiska dyrektora nauczycielowi stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy. Oświadczenie organu prowadzącego szkołę, złożone na podstawie art. 26 Karty Nauczyciela jest stwierdzeniem wygaśnięcia stosunku pracy łączącego nauczyciela ze szkołą. Jeżeli nauczyciel pełni jednocześnie funkcję dyrektora, to wygaśnięcie stosunku pracy powoduje również pozbawienie go tej funkcji. W wyniku wydania kwestionowanego postanowienia stosunek pracy G. P., jaki łączył ją, jako nauczyciela ze szkołą nie wygasł, a jedynie została pozbawiona funkcji dyrektora. Nie utraciła zatem zatrudnienia na stanowisku nauczyciela lecz stanowisko kierownicze, co prowadzi do wniosku, że intencją Wójta było odwołanie G. P. z funkcji dyrektora Szkoły. W tych okolicznościach, postanowienie to jest w istocie aktem odwołującym dyrektora ze stanowiska, a więc aktem podjętym z zakresu administracji publicznej podlegającym nadzorowi Wojewody. Odwołanie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi prowadzącemu na podstawie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) i może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w tym przepisie. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora z innych przyczyn, niż wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu, w tym: na podstawie przepisów Karty Nauczyciela oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Podane natomiast przez Wójta przyczyny, nie stanowią okoliczności uzasadniających odwołanie dyrektora ze stanowiska, w świetle regulacji przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, bowiem żadna wymieniona tym przepisem okoliczność - stanowiąca przesłankę do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia - nie ma miejsca w tej sprawie. Wskazanie przez Wójta w treści pouczenia kwestionowanego postanowienia na "toczące się postępowania karne" wobec G. P., które są znane organowi z urzędu, nie mogą stanowić podstawy zastosowania omówionego trybu odwołania ze stanowiska, bowiem organ nie wyjaśnił, jakie zarzuty są jej stawiane i w jakim zakresie uniemożliwiają one dalsze funkcjonowanie Szkoły. W tym stanie rzeczy, brak argumentów uzasadniających odwołanie G. P. z funkcji dyrektora oraz brak ich przedstawienia przez Wójta stanowi istotne naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co uzasadnia stwierdzenie nieważności postanowienia w całości. Pismem z dnia 18 września 2013 r., Gmina Slkarbimierz zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.62.2013.KK. W skardze zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do postanowienia, w sytuacji kiedy przepis ten upoważnia do wydawania rozstrzygnięć tylko w stosunku do zarządzeń. Zarzucono również błędne ustalenie, iż intencją Wójta było pozbawienie G. P. funkcji dyrektora Szkoły. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wygaśnięcie stosunku pracy następuje z chwilą wystąpienia określonego przez przepisy prawa zdarzenia, niebędącego czynnością prawną, niezależnie od woli stron stosunku pracy, a takie zdarzenie nastąpiło w stosunku do G. P., tj. wszczęto wobec ww. postępowanie karne. Zdaniem skarżącej, wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2703/12 , nie przesądza o tym, że G. P. pełni nadal funkcję dyrektora Szkoły, gdyż zaistniały nowe okoliczności z art. 26 ust. 1 pkt 5 Karty Nauczyciela, a sprawa w tym zakresie poddana została rozstrzygnięciu Rejonowego Sądu Pracy w Opolu i zawisła pod sygn. akt [...]. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, że organ nadzoru uwzględnił znane mu z urzędu czynności zmierzające do odwołania G. P. z funkcji dyrektora. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazał, że sporne postanowienie Wójta zostało zakwalifikowane przez organ nadzoru jako akt odwołujący dyrektora ze stanowiska, a więc akt z zakresu administracji publicznej, podlegający nadzorowi, bowiem o dopuszczalności ingerencji nadzorczej nie decyduje nazwa aktu lecz jego treść, tj. materia, której dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją (art. 151 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. - stwierdzającym nieważność postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...] - zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Wojewoda Opolski prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 549), jak i nie naruszając procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, w przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) zwanej dalej w skrócie u.s.g., przez dokonanie ingerencji organu nadzoru do postanowienia wójta w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności orzeka właściwy organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż organ nadzoru, jakim jest wojewoda, orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Prawną formą realizacji kompetencji wójta, jako organu wykonawczego gminy jest zarządzenie. Wspomnieć można, że zarządzenia nie stanowią jedynej formy działania wójta, bowiem wydaje on także decyzje, postanowienia, działa w formach cywilnoprawnych oraz materialno-technicznych i w formach niewładczych. Niemniej w rozpoznawanej sprawie zgodzić należy się z organem nadzoru, że akt wydany przez Wójta nazwany "postanowieniem" w istocie jest zarządzeniem dotyczącym konkretnego kierownika gminnej jednostek organizacyjnych. Powołanie na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, odwołanie ze stanowiska, czy też stwierdzenie wygaśnięcia funkcji są czynnościami związanym z obsadą stanowiska kierowniczego w szkole, stanowią formę zarządzania gminną jednostką i powinny być podejmowane przez wójta przez wydanie zarządzenia. Sam fakt, że wydany akt został nazwany postanowieniem a nie zarządzeniem, nie pozbawia takiego aktu cech zarządzenia, bowiem nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna – przesądza o rodzaju aktu prawnego w konkretnej sprawie. Zarządzenie, jako akt organu wykonawczego gminy objętego nadzorem, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w tych sprawach wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. Z odesłania zawartego w art. 91 ust. 5 u.s.g. nie wynika również, że wójt, jako organ wykonawczy gminy w dowolnej formie może wydać akt w sprawie indywidualnej dyrektora szkoły, wynikającej z realizacji zadania o charakterze publiczno-prawnym. W świetle powyższego należało podzielić stanowisko Wojewody Opolskiego, że postanowienia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...], jest w istocie zarządzeniem podlegającym ingerencji organu nadzoru. Trudno byłoby uznać, że akt w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły nie jest zarządzeniem wójta z zakresu administracji publicznej, który nie podlega nadzorowi w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Personalny charakter aktu, dotyczący zakończenia funkcji kierowniczej w szkole, jest prawną formą zarządzania szkołą gminną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej. W niniejszej sprawie Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zawartym w wyroku NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 805/10 (LEX nr 645315), iż zarządzenia wójta dotyczące funkcji dyrektora szkoły są aktami o charakterze administracyjnoprawnym, podlegają kontroli wojewody oraz właściwości sądów administracyjnych, a nie powszechnych. Natomiast okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy ma jedynie ten skutek, że osoba, do której został skierowany akt może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy. Kwestia zaliczania spraw tego rodzaju do spraw z zakresu administracji publicznej została przesądzona uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. OPS 6/96, LEX nr 29268. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż sporne postanowienie nie jest objęte ingerencją organu nadzoru. Nazwanie wydanego przez wójta zarządzenia "postanowieniem" nie ma znaczenia dla objęcia wydanego aktu nadzorem w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli w sprawie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. W tej materii wskazać trzeba na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet w przypadku gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 854/03 – LEX nr 82901; z dnia 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 249/06 - LEX nr 236479; z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. I OSK 781/07 - LEX nr 384697; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 500/08 - LEX nr 490094). Potwierdza to również przepis art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność jednostek samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności. Słusznie przyjął Wojewoda Opolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że postanowienie nr [...], w sprawie wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły, nie odnosi się do wygaśnięcia stosunku pracy nauczyciela, bowiem w dniu wydania spornego aktu (postanowienia) ww. znajdowała się w okresie wypowiedzenia umowy, a zatem jej stosunek pracy trwał. Zasadnie ocenił organ nadzoru sporne postanowienie, bowiem mocą tego aktu nie stwierdzono wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy nauczyciela, lecz odwołano G. P. z funkcji dyrektora. Powierzenie stanowiska dyrektora nauczycielowi stanowi jedynie powierzenie dodatkowej funkcji osobie już pozostającej w stosunku pracy. Jeżeli nauczyciel pełni jednocześnie funkcję dyrektora, to wygaśnięcie stosunku pracy powoduje również pozbawienie go tej funkcji - art. 26 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. nr 97, poz. 674, z późn. zm). Z ustalonego bezsprzecznie stanu faktycznego oraz z lektury akt wynika, że stosunek pracy G. P., jaki łączył ją, jako nauczyciela ze szkołą nie wygasł, a zatem nie utraciła zatrudnienia na stanowisku nauczyciela, co potwierdza, że wolą organu wyrażoną w kwestionowanym postanowieniu było odwołanie G. P. z funkcji dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Sporne postanowienie nr [...], jest w istocie aktem odwołującym dyrektora ze stanowiska. Z kolei, odwołanie dyrektora szkoły ma charakter kompetencji władczej przysługującej organowi prowadzącemu na podstawie przepisów prawa administracyjnego, tj. art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późń. zm.) i może nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w tym przepisie. Zatem niedopuszczalne jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora z innych przyczyn, niż wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu, w tym na podstawie przepisów Karty Nauczyciela oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazana zdawkowo przez Wójta w pouczeniu postanowienia okoliczność "..fakt toczących się postępowań karnych.." nie stanowi przesłanki z art. 38 ust. 1 ustawy, uzasadniającej odwołanie dyrektora ze stanowiska. Ponadto, w niniejszej sprawie - jak zasadnie wykazał organ nadzoru - żadne okoliczności z przywołanego wyżej przepisu nie zachodzą, w szczególności brak jest podstaw uzasadniających odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, tj. na zasadzie art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Wójt nie motywował wydanego aktu sytuacją uniemożliwiającą pełnienie przez dyrektora funkcji kierowniczej i nie uzasadniał też koniecznością natychmiastowego przerwania funkcji dyrektora szkoły z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalsze funkcjonowanie tej placówki. Jeżeli stosunek pracy nauczyciela trwa, a nauczyciel ten pełni jednocześnie funkcję dyrektora, to odwołanie ze stanowiska mogłoby nastąpić wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek odwołania z tego stanowiska określonych w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że wydanie spornego postanowienia nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 38 ust. 1 ustawy, tj. bez podstawy do podjęcia aktu o określonej treści, co uzasadniało wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność - w istocie zarządzenia - postanowienia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Powyższe względy zadecydowały, że Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.