II SA/Rz 1340/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2017 r., znak [...] w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez B. P. (dalej: "skarżąca") w kwocie 3 500,00 zł za okres od 1 stycznia 2017r. do 31 lipca 2017 r. i jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] przyznał skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko: S. P. Następnie decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...] stwierdził, iż świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie powyższej decyzji za okres od 1 stycznia 2017r. do 31 lipca 2017r. r. w kwocie 3 500,00 zł jest świadczeniem nienależnie pobranymi i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła nieprawidłowe wyliczenie dochodu przypadającego na członka rodziny, poprzez wzięcie pod uwagę dochodu z jednego miesiąca - grudnia 2016 roku i przyjęcie tego dochodu przez każdy kolejny miesiąc od stycznia do lipca 2017 r. Podniosła, że dochodem rodziny od stycznia do lipca 2017 roku była kwota 15 279,46 zł, 2182,78 zł miesięcznie i 727,59 zł na osobę, a nie jak wyliczył organ 943,90 zł. Powyższych zarzutów nie podzieliło Kolegium, które opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że po złożeniu w dniu 9 sierpnia 2017 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko oraz wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2017/2018 organ I instancji dokonał analizy przedłożonych dokumentów i ustalił, że współmałżonek skarżącej T. P. utracił zatrudnienie na podstawie którego zostało przyznane świadczenie wychowawcze z dniem 19 sierpnia 2016 (świadectwo pracy M. - Usługi Ogólnobudowlane) a następnie podjął pracę na podstawie umowy o pracę z E. z o.o. - od 9 listopada 2016r. do 31 lipca 2017 r. Z zaświadczenie o dochodzie za miesiąc grudzień 2016r. wynikało, że dochód za miesiąc grudzień 2016r. wyniósł 2 831,70 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny dało kwotę 943,90 zł, przekraczającą kryterium dochodowe w wysokości 800 zł. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła naruszenie: - art 7 ust. 2 i 3, art 2 pkt 20 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195 ze zm., zwanej dalej "ustawą"), poprzez błędne przyjęcie kwoty 2.831,70 zł do obliczenia wysokości osiągniętego dochodu, - art 7 i 77 K.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenia faktyczne, poprzez pominiecie zaświadczeń o dochodach uzyskiwanych z tytułu wynagrodzenia za pracę męża i przyjęciu za podstawę obliczania kwoty stanowiącej wynagrodzenie za miesiąc grudzień 2016 r. jako kwoty realnego wynagrodzenia, podczas gdy dochody męża za kolejne miesiące były zdecydowanie niższe i uprawniały do uzyskania świadczenia wychowawczego na syna. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że w dniu 19 sierpnia 2016 r. jej mąż stracił pracę. W dniu 9 listopada 2016 r. podjął ponownie zatrudnienie. Jego wynagrodzenie kształtowało się na podobnym poziomie jak w poprzedniej firmie, jedynie w grudniu 2016 r. otrzymał wynagrodzenie w wysokości 2.831,70 zł z tytułu dodatkowo wypłaconej premii. Wynagrodzenie za kolejne miesiące to: styczeń 2017 r.- 2.235,44 zł, luty 2017 r.- 2.017,96 zł, marzec 2.291,26 zł, kwiecień 2017 r. - 1.916,43 zł, maj 2017 r. – 1.859,47 zł, lipiec 2017 r. - 2.911,93 zł (z czego kwota 1.134,09 to ekwiwalent za niewykorzystany urlop). Na tej podstawie wyliczyła, że mąż za wskazany okres otrzymał dochód w łącznej wysokości 15.279,46 zł, co przeliczeniu na miesiąc a następnie członka rodziny dało kwotę 727,59 zł. Zarzuciła również, że organ nie wziął pod uwagę, że jej mąż w okresie do sierpnia do listopada 2016 r. pozostawał bez zatrudnienia i nie uzyskiwał dochodu. W jej ocenie została ukarana za to, że pracodawca męża wypłacił w miesiącu grudniu świąteczną premię. Argumentuje, że dochody jej rodziny za 2016 r. wyniosły 17.447,56 zł co znajduje odzwierciedlenie w przedłożonym PIT-e. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się postawionych zarzutów wskazał, że przepisy dotyczące świadczeń wychowawczych zostały uregulowane w sposób ścisły, bez możliwości uznania administracyjnego. Zgodnie z art 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia stanowi dochód za pierwszy pełny miesiąc, w niniejszej sprawie grudzień 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009 roku, sygn. akt: I OSK 1403/08, wszystkie orzeczenia są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić wypada, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Poza sporem w sprawie jest okoliczność, iż przedmiotem oceny legalności jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] w sprawie uznania za nienależnie pobrane świadczenia wychowawczego i jego zwrotu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy ustalony prawidłowo, co przesądza o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie ma w okolicznościach sprawy kwestia daty uzyskania dochodu przez męża skarżącej i jego wysokości w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego. Organy ustaliły, że współmałżonek skarżącej T. P. utracił zatrudnienie na podstawie którego zostało przyznane świadczenie wychowawcze z dniem 19-08-2016 (świadectwo pracy M. - Usługi Ogólnobudowlane) oraz podjął pracę na podstawie umowy o pracę w E. Z 0.0 - od 09-11-2016r. a zakończył ją 31-07-2017 r. Z zaświadczenia o dochodzie Pana T. P. w firmie E. wynika, iż jego dochód za miesiąc grudzień 2016r. wyniósł 2 831,70 zł. SKO przyjęło, że dochód rodziny w okresie od 01-01-2017r. do 31-07- 2017r. wyniósł 2831,70 zł, co w przeliczeniu na jednego członka trzyosobowej rodziny wynosi 943,90 zł. Dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust.3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci tj. 800,00 zł miesięcznie na jednego członka rodziny. Zdaniem Sądu ustalenie wysokości dochodu T. P. w firmie E. za miesiąc grudzień 2016 r. na kwotę 2 831,70 zł jest wątpliwe. Opisane zaświadczenie pracodawcy o treści ustalonej przez organy faktycznie zostało przesłane w dniu 25 sierpnia 2017 r. przez firmę E. do organu I instancji. Dokument ten jest jednak sprzeczny z PIT-11 za 2016 r. wystawionym przez firmę E. (zalega w aktach organu I instancji między stroną 18 i 19). Wynika z niego, że T. P. w rzeczonej firmie uzyskał za 2016 r. przychód w kwocie 2811,82 zł, koszty uzyskania przychodu wniosły 139,06 zł, dochód – 2672,76, składki na ubezpieczenie społeczne – 385,50 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne – 188,04 zł. Kwota dochodu T. P. w firmie E. ustalona za grudzień 2016 r. na podstawie w/w zaświadczenia w kwocie 2831,70 zł i przyjęta przez organy jest oczywiście różna i wyższa od kwoty dochodu T. P. za cały rok 2016 w tej firmie ustalonego na podstawie PIT-11 – wynoszącego 2099,22 zł (2811,82 – 139,06 – 385,50 – 188,04 = 2099,22 zł). Niespójność tych danych ustalonych na podstawie dokumentów wystawionych przez firmę E. należy bezwzględnie wyjaśnić, zwłaszcza, że kwota dochodu uzyskanego wg danych z PIT-11 – 2099,22 zł oznaczałaby, że dochód 3 – osobowej rodziny skarżącej uzyskany w firmie E. w 2016 r. (w grudniu?) nie przekroczyłby kwoty 800 zł na osobę. Powyższa okoliczność ma kluczowe znaczenie w sprawie, gdyż właśnie dochód z grudnia 2016 r. w firmie E. był podstawą decyzji organów obu instancji. Ustaliwszy wysokość dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w grudniu 2016 r. w kwocie przekraczającej 800 zł na osobę, organy przyjęły, że powinna nastąpić na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy korekta dochodu rodziny skarżącej ze skutkiem wynikającym z art. 18 ust. 6 ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika, że w przypadku, gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie to nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Wykładnia art. 7 ust. 3 i art. 18 ust. 6 ustawy dokonana przez organy była wadliwa, a ich zastosowanie w nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym przesądza o naruszeniu prawa materialnego, które wpłynęło na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że we wspomnianym art. 7 ust. 1 – 3 ustawy przewidziano szczególne sytuacje zmian w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu. Zmiany te mogą polegać na utracie dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego lub po tym roku, w efekcie czego przy ustalaniu dochodu nie uwzględnia się dochodu utraconego (ust. 1), jak też na uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 2) oraz po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust. 3), skutkującego odpowiednim jego zaliczeniem. Przy czym w razie uzyskania dochodu warunkiem jego doliczenia jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 7 ust. 3 ustawy, który był stosowany przez organy w rozpoznawanej sprawie, a który stanowi, co następuje: "W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Niezwykle istotne dla zastosowania tego przepisu jest jego końcowe sformułowanie, a mianowicie wskazanie, że "dochód uzyskany" ma być uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Istotą tego przepisu jest bowiem urealnienie dochodu rodziny w dacie przyznawania – weryfikowania -świadczeń. Jak wskazał WSA w Kielcach w wyroku z dnia 3.08.2017 r., II SA/Ke 365/17, Lex Nr 2336786, z uwagi na możliwą dynamikę sytuacji dochodowej w rodzinach niezbędne jest ustalenie, czy na dzień orzekania przez organy nie doszło do takich istotnych zmian, które nakazują zastosowanie instytucji dochodu utraconego i uzyskanego; konieczne jest więc ustalenie dochodu w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednakże z mocy art. 48 ust. 1 i 2 ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 kwietnia 2016 r. i kończy się dnia 30 września 2017 r. i w takim przypadku rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014, a prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Prawidłowe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy wymaga więc ustalenia, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, był uzyskiwany także w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że skoro świadczenie wychowawcze ustalane jest na okres 1.04.2016 – 30.09.2017, to rokiem kalendarzowym poprzedzającym ten okres jest rok 2015, zaś okresem o jakim mowa w art. 7 ust. 3 jest okres po roku 2015, czyli od 1.01.2016 r. Ustawa definiując w art. 2 pkt 1 pojęcie dochodu, odsyła do jego rozumienia zawartego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."); stosownie do jej art. 3 pkt 1 lit. a, "dochód" co do zasady (z uwzględnieniem pkt 1 lit. b, c) oznacza, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2012 r., poz. 361 z późn. zm., dalej: "u.p.d.o.f.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. "Dochodem członka rodziny" jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1 – 3 (art. 2 pkt 2 ustawy), zaś "dochód rodziny" to suma dochodów jej członków (art. 2 pkt 4 ustawy). W rozpoznawanej sprawie uzyskanie przez męża skarżącej dodatkowego dochodu z tytułu zatrudnienia nastąpiło w grudniu 2016 r. (nie wiadomo w jakiej na pewno wysokości), a więc po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w rozumieniu art. 7 ust. 3 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu miarodajnym dla ustalenia – weryfikowania -prawa do świadczenia wychowawczego – w sytuacji osiągnięcia dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy – jest powiększenie dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy o dochód osiągnięty za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dochód z roku bazowego 2014 r. jest jedynie punktem wyjścia dla ustalenia dochodu rodziny z uwzględnieniem doliczanego do niej dochodu uzyskanego i liczonego dochodu utraconego, co ustawa ujmuje jako zdarzenie jednostkowe związane z uzyskaniem przez rodzinę nowego źródła dochodu lub utratą dotychczasowego źródła dochodu. Uzyskanie dodatkowego dochodu przez członka rodziny tylko w jednym miesiącu nie wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego. Z art. 7 ust. 3 ustawy wynika, że nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, doliczeniu podlega bowiem dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty. Z kolei zawarte w omawianym przepisie zastrzeżenie, zgodnie z którym dochód uzyskany po roku poprzedzającym okres świadczeniowy dolicza się do dochodu członka rodziny, pod warunkiem że jest on uzyskiwany w dniu ustalania (weryfikowania) prawa do świadczenia wychowawczego, zakłada doliczenie do dochodu długotrwale uzyskiwanego. Tak więc dochód uzyskany w jednym miesiącu w ogóle nie wpłynie na prawo do świadczenia wychowawczego, natomiast uzyskany na okres dłuższy, będzie miał wpływ na to prawo tylko przez okres jego otrzymywania (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2014 r., I OSK 2094/13, LEX nr 1501755). Zastosowany przez organy obydwu instancji sposób liczenia dochodu był całkowicie odmienny niż wynika to z powyższych rozważań. Organy tworząc konstrukcje dochodu uzyskanego powinny były ustalić dochód z miesiąca stycznia 2017 r., tj. miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a następnie dokonać operacji matematycznej dodania tego dochodu do dochodu obliczonego za rok 2014. Sytuacja rodziny skarżącej zmieniała się po przyznaniu świadczenia wychowawczego i nastąpiła także utrata dochodu uzyskiwanego przez męża skarżącej – tj. zarobków w firmie M., w której był zatrudniony od 13 maja 2014 r. do 19 sierpnia 2016 r. (art. 2 pkt 19c ustawy). Wypełniała się więc hipoteza art. 7 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny za 2014 r. nie należy więc brać pod uwagę dochodu T. P. ze stosunku pracy w firmie M. za 2014 r. Poczynienie powyższych ustaleń pozwoli dopiero organom na pewne ustalenie zaistnienia przesłanek z art. 18 ust. 6 i art. 25 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 p 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.