II SA/Rz 1342/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 września 2024 r. nr R.RUT.4701.18.2024.KP w przedmiocie określenia opłaty zmiennej - sprzeciw oddala - II SA/Rz 1342/24 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) z 25 września 2024 r. nr R.RUT.4701.18.2024.KP dotycząca określenia opłaty zmiennej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 30 kwietnia 2019 r. Gmina [...]- na podstawie art. 552 ust. 2b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej: u.P.w.) - złożyła do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...] oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne o ilości odprowadzonych w I kwartale 2019 r. do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. W przedmiotowym oświadczeniu wskazano następujące ilości wód opadowych lub roztopowych: - 324 289,46 m3 - odprowadzanie wód bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych; - 4 360,04 m3 - odprowadzanie wód z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Na podstawie danych zawartych w oświadczeniu, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] (dalej: Dyrektor ZZ) – w oparciu o art. 272 ust. 17 pw - ustalił dla Gminy w formie informacji z 18 czerwca 2019 r. nr RZ.ZUO.1.470.347.OZ.2019.IB opłatę zmienną za w/w usługi wodne za okres I kwartału 2019 r. w łącznej wysokości 245 942 PLN. Kwota ta uwzględniała odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (243 217 PLN) oraz odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych (2 725 PLN). Należność została uregulowana 3 lipca 2019 r. w wysokości oraz terminie zgodnym z informacją Dyrektora ZZ nr 347 ZZ [...], OZ/I kwartał/2019. W piśmie z 16 września 2019 r. Prezydent M. R. złożył korektę oświadczenia za I kwartał 2019 r. W pozycji dotyczącej liczby wylotów kolektorów zamiast 271 wylotów kanalizacji deszczowej wskazał w korekcie 110, którymi odprowadzane były wody opadowe lub roztopowe, co z kolei rzutowało na ilość odprowadzanych wód. Prezydent podważył zakwalifikowanie 5 z 10 wykazywanych jak dotąd odbiorników wód, tj. M., R., C., M. i P. (ostatni odbiornik jest sporny tylko na odcinku od torów do granic miasta, natomiast nie jest sporny na odcinku do torów kolejowych) do śródlądowych wód płynących zamiast do rowów, wskazując, że odprowadzanie wód do rowów nie podlega opłacie. W piśmie z 17 marca 2020 r. - na podstawie art. 75 § 1 w zw. z art. 81 § 1 w zw. z art. 81b § 1 pkt. 2 lit. b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: O.p.) w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w. - Prezydent zawnioskował o stwierdzenie nadpłaty w opłacie zmiennej za I kwartał 2019 r. ustalonej informacją z 18 czerwca 2019 r. Wskazał, że zmianie ulega ilość odprowadzanych wód: 180 896,49 m3 – odprowadzanie wód bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (zamiast 324 289,46 m3), co stanowi podstawę do zmiany wysokości opłaty zmiennej za I kwartał 2019 r. Postanowieniem z 29 maja 2020 r. nr RZ.ZUO.1.470.347.OZ.2019.EL Dyrektor ZZ - działając na podstawie art. 61a k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora RZGW postanowieniem z 31 lipca 2020 r. nr RZ.RUZ.423.34.2020.JP. Odmawiając wszczęcia postępowania organy I i II instancji uznały, że jedyną dopuszczalną drogą kwestionowania wysokości opłaty jest przewidziane przepisami u.P.w. reklamacja. Informacja jest aktem posiadającym cechy charakterystyczne dla decyzji o charakterze konstytutywnym, ale nie jest decyzją. Złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w podatku (tu: opłaty), w sytuacji gdy kwota zobowiązania nie wynika z decyzji podatkowej, jest nieskuteczne (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). Powyższe postanowienia organów I i II instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 13 stycznia 2021 r. II SA/Rz 1090/20. Powołany wyrok stał się prawomocny w związku z oddaleniem skargi kasacyjnej Dyrektora RZGW przez NSA wyrokiem z 25 stycznia 2022 r. III OSK 4525/21. W ocenie sądów administracyjnych obu instancji, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było wadliwe. Informacja kwartalna jest czynnością materialno-techniczną, ale nie jest aktem władczym na podstawie którego nakłada się obowiązki daninowe i samodzielnie nie może stanowić podstawy egzekucji obowiązków. Tylko istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanych w oparciu o art. 272 ust. 19 jak i art. 273 ust. 6 u.P.w. (wydanych w trybie reklamacyjnym albo pozareklamacyjnym) może uzasadniać odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nadpłaty określonej w art. 75 O.p. W następstwie powyższych orzeczeń Dyrektor ZZ pismem z 25 kwietnia 2022 r. - działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. - powiadomił Gminę o wszczęciu z urzędu postępowania na podstawie art. 21 § 3 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w. w sprawie określenia Gminie wysokości opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. Organ I instancji poinformował jednocześnie, że na podstawie art. 79 § 1 O.p., żądanie zawarte we wniosku z 17 marca 2020 r. o stwierdzenie nadpłaty zostanie rozpatrzone w tym samym postępowaniu. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Dyrektor ZZ decyzją z 9 sierpnia 2024 r. nr RZ.ZUO.1.470.347.OZ.2019 - na podstawie art. 21 § 3, art. 79 § 1 oraz art. 75 § 1 O.p. w zw. z art. 300 ust. 1, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit.a), art. 272 ust. 5, ust. 10 u.P.w., § 8 pkt 1 i pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, a także art. 104 k.p.a.: 1. określił dla Gminy opłatę zmienną za I kwartał 2019 r. w wysokości 432 236 PLN za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzek: W. i S. oraz potoków: S.,W., P., P., C., M., M., M. i R. poprzez 266 kolektorów deszczowych z terenu Miasta [...], w tym: - 388 449,75 PLN za odprowadzanie do wód powierzchniowych - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych; - 43 786,63 PLN za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, 2. odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej za usługi wodne Nr 347 ZZ [...], OZ/I kwartał/2019 za odprowadzanie do wód powierzchniowych - wód opadowych lub roztopowych za okres I kwartału 2019 r. W ocenie organu I instancji, po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty dopuszczalne jest prowadzenie postępowania i określenie wysokości zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p. Wskazuje na to jednoznacznie zdanie drugie przepisu art. 79 § 1 O.p. Wedle powołanego przepisu, w razie wszczęcia z urzędu postępowania podatkowego w sprawie w której został złożony wniosek o stwierdzenie nadpłaty, żądanie zawarte we wniosku o stwierdzenie nadpłaty podlega rozpatrzeniu w tym postępowaniu. Do zakwestionowania złożonej deklaracji organ ma do dyspozycji art. 21 § 3 O.p., a podmiot - art. 75 O.p., przy czym złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie blokuje możliwości późniejszego wszczęcia z urzędu postępowania wymiarowego, zaś żądanie zawarte we wniosku podlega rozpatrzeniu w postępowaniu wymiarowym. Organ I instancji nie podzielił poglądu Gminy, iż 5 spośród 10 odbiorników wodnych do których odprowadzane były wody zostało błędnie zakwalifikowanych jako cieki - śródlądowe wody płynące (potoki) zamiast jako urządzenia wodne (rowy), co potwierdzają współczesne opracowania, ale także materiały archiwalne, protokoły zdawczo-odbiorcze i inne dowody, jak np. wydawane w przeszłości pozwolenia wodnoprawne. Organ wyjaśnił, że na ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wpływają trzy parametry: powierzchnie zlewni z podziałem na poszczególne jej rodzaje, współczynniki spływu oraz wysokość opadu atmosferycznego na danym terenie w I kwartale 2019 r. U podstaw wysokości opłaty zmiennej powinna stać rzeczywista ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona do wód w okresie którego dotyczy opłata, oszacowana na podstawie obliczeń matematycznych jedną metod na podstawie art. 23 § 3 O.p. na podstawie wielkości powierzchni zlewni oraz współczynników spływu wynikających z operatów wodnoprawnych oraz w oparciu o dane dotyczące wysokości opadu atmosferycznego w I kwartale 2019 r. pochodzące z IMGW ze stacji pomiarowej R.- J. - 80,8 mm. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne powinna być inna (wyższa) niż ustalona w informacji kwartalnej. Różnica w wysokości opłaty zmiennej wynikała z błędnie podanej w oświadczeniu z 29 kwietnia 2019 r. przez Gminę ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód powierzchniowych wymienionych powyżej cieków. Zamiast podanej w oświadczeniu ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód powierzchniowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, tj. 324 289,46 m3 powinno być: 517 933 m3. Z kolei zamiast ilości wód odprowadzanych do wód powierzchniowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10 % odpływu rocznego z terenów uszczelnionych, tj. 4 360,04 m3 powinno być: 70 058,61 m3. Określając wysokość opłaty zmiennej za okres I kwartału 2019 r. organ wskazał, że została ona obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 u.P.w. w zw. z § 8 pkt 1 i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r., poz. 2438), jako suma: 1) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód (517 933 m3) i czasu (jeden kwartał) oraz 2) iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,625 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód (70 058,61 m3) i czasu (jeden kwartał). Tym samym wpłacona przez Gminę opłata zmienna za okres I kwartału 2019 r. w wysokości 245 942 PLN jest inna niż opłata zmienna określona zaskarżoną decyzją. Do zapłaty pozostaje w związku z tym kwota 186 294 PLN, stanowiąca różnicę między ustaloną mocą tej decyzji wysokością opłaty kwartalnej w kwocie 432 236 PLN a wpłaconą kwotą 245 942 PLN. W zakresie stwierdzenia nadpłaty organ I stancji uznał, że złożona korekta oświadczenia jest nieskuteczna, a nadpłata nienależna, gdyż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż kwestionowane odbiorniki do których odprowadzane były wody opadowe lub roztopowe nie są urządzeniami wodnymi (rowami) tylko ciekami. Organ podał ponadto, że nie doszło w sprawie do przedawnienia zobowiązania podatkowego. W odwołaniu od decyzji Dyrektora ZZ z 9 sierpnia 2024 r. Gmina wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, z którego wynika charakter odbiornika; 2. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie żądania strony co do przeprowadzenia dowodu; 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. polegające na braku należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji; 4. art. 21 § 3 i art. 23 § 1 i 3 O.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że art. 21 § 3 O.p. może stanowić podstawę prawną wszczęcia postępowania w celu ustalenia wysokości zobowiązania i wydania decyzji; 5. art. 68 § 1 ustawy O.p. w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w.; 6. art. 272 ust. 5 i 19 u.P.w. poprzez określenie opłaty oraz wydanie decyzji, pomimo że ustalenie opłaty było bezpodstawne; 7. art. 268 ust. 1 u.P.w. poprzez ustalenie opłaty za odprowadzanie wód do urządzeń wodnych; 8. naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 O.p. przez zdawkowe wyjaśnienie powodów dla których organ nie dał wiary dowodom przemawiającym na korzyść odwołującej się; 9. naruszenie art. 122, art. 187 § 1 i art. 188 O.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji w sposób dokładny wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy zaniechano czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 10. art. 552 ust. 2 u.P.w.; 11. art. 552 ust. 2a u.P.w. poprzez jego niezastosowanie do ilości odprowadzanych wód. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor RZGW wskazaną na wstępie decyzją z 25 września 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § oraz art. 136 § 4 k.p.a., art. 14 ust. 2 oraz art. 300 ust. 1b u.P.w. w zw. z art. 21 § 3, art. 79 § 1 i art. 75 § 1 O.p. - uchylił decyzję organ I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że informacja właściwego dyrektora zarządu zlewni ustalająca wysokość opłaty zmiennej jest czynnością materialno-techniczną i nie stanowi decyzji administracyjnej. Przepisy u.P.w. regulują dwa alternatywne tryby kwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w formie informacji: niepodejmowanie jakichkolwiek działań po doręczeniu informacji, w tym nieuiszczenie płatności w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, czego następstwem jest wydanie na podstawie art. 272 ust. 19 u.P.w. zaskarżalnej decyzji mającej charakter konstytutywny. Drugi tryb, uproszczony, to reklamacja (art. 273 ust. 1 u.P.w.), którą składa się w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji. Również w tym przypadku, w razie przyjęcia że ustalona w informacji wysokość opłaty jest prawidłowa (negatywne rozpatrzenie reklamacji), organ wydaje decyzję administracyjną mającą charakter konstytutywny i określającą wysokość opłaty (art. 273 ust. 6 u.P.w.). Z kolei uznanie reklamacji skutkuje - w myśl art. 273 ust. 5 u.P.w. - wydaniem nowej informacji i przekazaniem jej podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat (wyrok NSA z 12 marca 2024 r. III OSK 1883/22). W sytuacji, gdy strona uiściła wymaganą opłatę nie kwestionując jej przy pomocy opisanych trybów, na podstawie art. 300 u.P.w. należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie art. 21 § 3 O.p., o ile zostaną spełnione przesłanki w nim określone. Zgodnie z tą regulacją jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję w której określa wysokość zobowiązania podatkowego. W związku z tym, że tryb ustalenia opłaty zmiennej różni się od trybu określania zobowiązania podatkowego, odpowiednie stosowanie powołanego art. 21 § 3 O.p. do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej odmienności, iż podmioty obowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji z obliczoną przez siebie wysokością opłaty, a tę wysokość ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej (w odniesieniu do opłaty stałej) oraz w formie informacji kwartalnej (w odniesieniu do opłaty zmiennej). W przypadku, gdy strona uiściła opłatę bez wydawania decyzji konstytutywnej i nie wnosiła reklamacji, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty na podstawie art. 75 O.p. w zw. z art. 300 u.P.w. W przypadku gdy strona wniosła reklamację albo nie wnosiła reklamacji i nie uiściła opłaty, złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty będzie niedopuszczalne. Tu zastosowanie znajdzie art. 273 ust. 6 albo art. 272 ust. 19 u.P.w. Organ wyda wówczas konstytutywną decyzję podatkową ustalającą opłatę zmienną, a do powstania zobowiązania podatkowego dojdzie na skutek doręczenia decyzji organu I instancji. W rozpatrywanej sprawie strona uiściła opłatę zmienną i nie skorzystała z trybu reklamacyjnego, może zatem złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty. Zwrot nadpłaty może nastąpić bez wydawania decyzji stwierdzającej nadpłatę, tj. w ramach tzw. czynności materialno-technicznych, jeżeli prawidłowość skorygowanego zeznania (deklaracji) nie budzi wątpliwości (art. 75 § 4 O.p.) albo w drodze decyzji stwierdzającej nadpłatę (art. 75 § 4a O.p.). Może się też zdarzyć, że postępowanie w sprawie nadpłaty i postępowanie w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego będą prowadzone równocześnie na podstawie art. 79 § 1 zd. drugie O.p. (jak w rozpatrywanej sprawie). W ocenie Dyrektora RZGW, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zachodziła konieczność, aby pomimo prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty, Dyrektor ZZ z urzędu wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania podatkowego (nie przesądzając z góry wyniku tego postępowania). Wniosek o stwierdzenie nadpłaty dotyczył bowiem znacznej części opłaty za usługi wodne za I kwartał 2019 r., a Gmina w korekcie oświadczenia jak i we wniosku o stwierdzenie nadpłaty wskazywała na nieprawidłową - jej zdaniem - kwalifikację 5 z 10 odbiorników wód opadowych lub roztopowych. W opisanej sytuacji zwrot nadpłaty w trybie czynności materialno-technicznej nie znajdował więc uzasadnienia. Zgodnie z art. 79 § 2 O.p., prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) oraz wniosku o zwrot nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, chyba że ustawy podatkowe przewidują inny tryb zwrotu podatku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec uiszczenia opłaty zmiennej w części ustalonej informacją kwartalną, zobowiązanie opłatowe wygasło, ale jedynie w uiszczonej części i w tym zakresie nie będzie podlegać przedawnieniu (zobowiązanie wygasłe nie może się przedawnić) (art. 70 § 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 1 O.p.). Zawarte zaś w art. 68 O.p. regulacje dotyczące przedawnienia prawa do wydania decyzji nie mają w okolicznościach tej sprawy zastosowania. W rozpatrywanej sprawie odprowadzanie przez Gminę wód opadowych lub roztopowych do wskazanych powyżej odbiorników w całym I kwartale 2019 r. poprzez 266 wylotów kolektorów deszczowych odbywało się w przypadku 72 wylotów kolektorów na podstawie ważnego w całym I kwartale 2019 r. pozwolenia wodnoprawnego, a w przypadku 194 wylotów kolektorów bez takiego pozwolenia albo z pozwoleniem, którego ważność kończyła się w trakcie tego kwartału. Nadto podstawowym źródłem danych przyjętych do oszacowania ilości wód opadowych lub roztopowych były operaty wodnoprawne dołączone do wniosków o wydanie nowych pozwoleń wodnoprawnych, a nie same pozwolenia wodnoprawne. Z ogólnej liczby 266 czynnych wylotów kolektorów deszczowych branych pod uwagę przy określaniu opłaty zmiennej w postępowaniu wymiarowym za I kwartał 2019 r., w przypadku 236 czynnych wylotów kolektorów organ I instancji oparł się na operatach sporządzonych przed 31 marca 2019 r. składanych w przeszłości wraz z wnioskami o wydanie pozwoleń wodnoprawnych ("operaty stare"), co było działaniem prawidłowym. W przypadku zaś 30 wylotów kolektorów organ I instancji powołał się na operaty wodnoprawne które zostały sporządzone po dniu 31 marca 2019 r. ("operaty nowe"). Były to wyloty kolektorów nr: 39, 377, 551, 552 (W.), 489 (S), 520, 521, 530, 531, 533, 534 (P.), 204, 208, 213, 220, 468, 640, 641 (P.), 410, 501, 502 (C.), 465 (M.), 246, 248, 249, 250, 291, 578 (M.), 365, 508 (R.). Nieprawidłowość takiego działania polegała na wydaniu decyzji w oparciu o dowody, które zostały sporządzone po upływie wskazanego wyżej okresu rozliczeniowego, tj. w oparciu o dane aktualne na moment sporządzenia operatów, m.in. w zakresie powierzchni zlewni - operaty często nie odnosiły się do powierzchni zlewni z I kwartału 2019 r. Były to operaty z lat: 2019 (sporządzone po I kwartale), 2020, 2021, 2022 i 2023 (dwa najnowsze pochodziły z września 2023 r. i dotyczyły wylotów kolektorów nr 246 i 291 odprowadzających wody opadowe lub roztopowe do odbiornika M.). Wg organu II instancji, operaty te, jako sporządzone po upływie I kwartału 2019 r., mogły być jedynie potwierdzeniem niezgodności danych zawartych w poprzednich operatach, a nie dowodami w sprawie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych w przeszłości, tj. w I kwartale 2019 r. Dyrektor ZZ stosujący odpowiednio przepisy działu III O.p. pominął okoliczność (a wynika to z uchwały NSA z 23 maja 2016 r. II FPS 6/15), iż decyzja wydana przez organ podatkowy na podstawie art. 21 § 3 O.p. ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona bowiem pewien skutek prawny który zaistniał z chwilą zajścia określonego zdarzenia (...), przed wydaniem decyzji. Organ I instancji zwracał się wprawdzie do Prezydenta M. R. o udostępnienie danych zgromadzonych w Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu (GESUT) oraz Ewidencji Gruntów i Budynków (EGiB) aktualnych na dzień 1 października 2018 r. oraz na dzień 30 czerwca 2019 r. (a więc aktualnej również dla I kwartału 2019 r.) na okoliczność przebiegu sieci kanalizacji deszczowej na terenie zlewni ww. wylotów kolektorów ewentualnie podpięcia do kanalizacji deszczowej określonych budynków, jednakże po skonkludowaniu na ich podstawie że zasięg zlewni w okresie I kwartału 2019 r. jest w danym przypadku tożsamy z zasięgiem zlewni prezentowanych w nowo sporządzonych operatach, organ właśnie te operaty przyjął jako zasadnicze dowody z których zaczerpnął informacje na temat powierzchni zlewni oraz współczynników spływu. Przykładowo, w części uzasadnienia odnoszącej się do wylotu kolektora nr 641 (potok P.), Dyrektor ZZ zawarł stwierdzenie: "Organ uznał, iż źródłem do zaczerpnięcia danych dotyczących powierzchni odwadnianych poprzez wylot nr 641 jest operat wodnoprawny dołączony do wniosku z dnia 16 sierpnia 2023 r. znak: GK-K.7021.5.33.2023.PB, albowiem dane pochodzące z operatu wodnoprawnego przedłożonego w 2023 r. wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego są bardziej aktualne niż dane w decyzji wydawanej 10 lat wcześniej". Zdaniem Dyrektora RZGW, nowe operaty sporządzone po dniu 31 marca 2019 r., o ile w ogóle mogły być wykorzystywane w sprawie, to jedynie pomocniczo na ewentualne poparcie wniosków wynikłych z istniejących w 2019 r. dowodów. Z powyższego wynika natomiast, że w zakresie takich parametrów jak powierzchnia zlewni czy współczynniki spływu, nowe operaty były głównymi dowodami w sprawie dotyczącej wydania decyzji deklaratoryjnej odnoszącej się do I kwartału 2019 r. W konsekwencji opisanego wyżej uchybienia Dyrektor RZGW uznał, że Dyrektor ZZ przeprowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy materialnej) poprzez brak prawidłowego, wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji - niedostateczne ustalenia faktyczne oraz wyciągnięcie wadliwych wniosków z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak również z naruszeniem art. 80 k.p.a. nakazującego organowi dokonać oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, a także art. 107 § 3 k.p.a. (określającego wymogi co do uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji). Opisane naruszenie przepisów postępowania i oparcie się przy wydawaniu decyzji deklaratoryjnej na dowodach które zostały sporządzone po upływie danego okresu rozliczeniowego legło u podstaw decyzji kasacyjnej. Powyższe stwierdzenie obligowało organ II instancji do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W związku ze złożonym przez stronę odwołująca się - na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. - wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, Dyrektor RZGW stwierdził, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego charakter jedynie uzupełniający w stosunku do postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania dowodowego zastępującego postępowanie dowodowe, które powinien był przeprowadzić organ pierwszej instancji. Takiej wadliwości postępowania Dyrektor nie może konwalidować, ponieważ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Z kolei przepis na który powołuje się strona odwołująca, tj. art. 136 § 2 k.p.a., jak również § 3 tego przepisu, rzeczywiście zezwala na zgodny wniosek stron na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, nawet wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi który wydał decyzję. Niemniej jednak przepis § 4 ww. art. 136 k.p.a. stanowi jednocześnie, że przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Niezwykle obszerny materiał dowodowy składający się z 35 segregatorów oraz zaskarżona decyzja licząca 847 stron, konieczność ponownego przeanalizowania i na nowo oszacowania i określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu całego Miasta Rzeszowa, uprawnia do skorzystania z ww. przepisu zwalniającego organ II instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Mając na uwadze fakt, iż przy wydawaniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) organ odwoławczy ogranicza się jedynie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, nie było możliwe odniesienie się do tych zarzutów odwołania które dotyczyły meritum sprawy (wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r. II OSK 2554/22). Chodzi m.in. o kwestie: charakteru odbiorników wód opadowych lub roztopowych, przyjętych powierzchni zlewni oraz współczynników spływu dla poszczególnych rodzajów powierzchni uszczelnionych (koniecznych do wyliczenia powierzchni zredukowanych zlewni). W tych zagadnieniach oraz w kwestii zasadności wniosku o zwrot nadpłaty organ odwoławczy nie zajmuje stanowiska. Ustosunkowanie się do ww. kwestii podniesionych w odwołaniu na tym etapie postępowania byłoby wkraczaniem w kompetencje organu I instancji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organ II instancji działając w związku z zarzutami strony odwołującej się, a w niektórych kwestiach z urzędu, odniósł się natomiast do naruszeń przepisów postępowania oraz wskazywanych w odwołaniu naruszeń wskazujących na niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie określenia opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor ZZ powinien usunąć wszelkie uchybienia które w decyzji wskazał organ odwoławczy oraz rozważyć ewentualne wnioski złożone przez stronę, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. W szczególności organ I instancji powinien: 1) w ramach obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności poinformować stronę o możliwości złożenia w toku postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dodatkowych dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brania czynnego udziału w postępowaniu poprzez wypowiadanie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, 2) przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów postępowania (zasada prawdy materialnej). Organ uwzględni przy tym fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest m.in. odtworzenie obowiązku opłatowego, a nie ustalenie opłaty w drodze decyzji konstytutywnej. 3) umożliwić stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. 4) wydać nową decyzję w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie przez Gminę M. R. do wód - wód opadowych lub roztopowych w I kwartale 2019 r. oraz zwrotu nadpłaty. Uzasadnienie tej decyzji odpowiadać będzie standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wymienianym w rozstrzygnięciu (osnowie) odbiornikom wód organ I instancji przypisze konkretne wyloty kolektorów (innymi słowy, organ I instancji zachowa się analogicznie jak to ma miejsce przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych). W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od decyzji Dyrektora RZGW z 25 września 2024 r. Gmina zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa dla radcy prawnego wg norm przepisanych. Podniosła, że w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji organ nie wskazał wyraźnie, jakie okoliczności są istotne dla wyjaśnienia sprawy i że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ uzasadniając tę podstawę odwołał się do art. 136 § 4 k.p.a. z uwagi na to, że Gmina M. R. jako jedyna strona postępowania wniosła w odwołaniu o przeprowadzenie na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 136 § 4 k.p.a., przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Argumentem przemawiającym za tym, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (co organ wskazał na s. 29-30 decyzji) jest niezwykle obszerny materiał dowodowy składający się z 35 segregatorów oraz decyzja organu I instancji licząca 847 stron, konieczność przeanalizowania i określenia na nowo opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu całego Miasta [...], co uprawnia do skorzystania z tego przepisu, zwalniającego organ II instancji z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Gminy, twierdzenie to nie może uzasadniać nadmiernego utrudnienia w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy o którym mowa w art. 136 § 4 k.p.a. Organ odwoławczy jest organem merytorycznym, orzekającym na podstawie całości akt postępowania, zatem wielkość akt nie może stanowić przeszkody do ich przeanalizowania, może to jedynie wpłynąć na czas rozpatrywania odwołania. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ powinien także wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast w ramach wytycznych organ odwoławczy w sposób niedopuszczalny narzucił organowi I instancji stanowisko, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest m.in. odtworzenie obowiązku opłatowego, a nie ustalenie opłaty w drodze decyzji konstytutywnej. W odpowiedzi na sprzeciw Dyrektor RZGW wniósł o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e P.p.s.a., w myśl którego rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (wg treści tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2021). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania ograniczonego do kontroli decyzji kasacyjnej tylko pod względem ziszczenia się przesłanki umożliwiającej organowi odwoławczemu wydanie decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA). Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (wyrok NSA z 1 lipca 2021 r. II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie natomiast, że zakres wymaganego uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy przekraczałby ramy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na fakt, że sprowadziłoby się ono w istocie do przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Oceny co do prawidłowości skorzystania z uprawnień kasatoryjnych organu odwoławczego przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. należy dokonywać w połączeniu z oceną co do możliwej zasadności skorzystania przez ten organ z przeprowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Gdyby bowiem dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia mogły zostać sanowane w drodze przewidzianego w tym przepisie uzupełniającego postępowania dowodowego, wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należałoby ocenić jako nieuprawnione. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora RZGW z 25 września 2024 r. którą organ ten na skutek odwołania Gminy [...] uchylił w całości decyzję Dyrektora ZZ z 9 sierpnia 2024 r. określającą dla Gminy za I kwartał 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 432 236 PLN za odprowadzanie z terenu Miasta [...] poprzez 266 kolektorów deszczowych wód opadowych lub roztopowych (pkt 1), oraz odmówił stwierdzenia nadpłaty w opłacie zmiennej za usługi wodne za odprowadzanie do wód powierzchniowych - wód opadowych lub roztopowych za okres I kwartału 2019 r. (pkt 2). Po dokonaniu w świetle powyższych kryteriów analizy zasadności wydania przez Dyrektora RZGW decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził że jest ona prawidłowa, przez co sprzeciw od niej jawi się jako nieuzasadniony. U podstaw wniesienia sprzeciwu znalazło się uznanie przez Dyrektora RZGW w wydanej przez niego decyzji, że organ I instancji wadliwie do ustalenia części odprowadzonych w I kwartale 2019 r. wód oparł się na dowodach w postaci operatów wodnoprawnych opracowanych w 2023 r., a więc sporządzonych po okresie rozliczeniowym którego dotyczy ustalana opłata. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w okolicznościach sprawy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że przeprowadzone w sprawie przez organ I instancji postępowanie dowodowe mogło bezpośrednio przekładać się na błędne ustalenia faktyczne w znacznej części postępowania, rzutując w istotny sposób na wyliczenie należnej opłaty. Niewątpliwie kontynuacja udzielonych wcześniej Gminie pozwoleń wodnoprawnych nie oznacza automatycznie, że nie zmieniły się dane dotyczące powierzchni zlewni oraz współczynników spływu; okoliczności te – mimo wskazania w operatach sporządzonych po upływie I kwartału 2019 r. na kontynuację udzielonego wcześniej pozwolenia wodnoprawnego – nie zostały wykazane. Oznaczało to konieczność uzupełnienia postępowania o dane odzwierciedlające sytuację i stan faktyczny aktualny na okres I kwartału 2019 r., za który wyliczana jest opłata. Mimo że dotyczyło to jedynie części kolektorów branych pod uwagę przy określaniu objętej niniejszym postępowaniem opłaty zmiennej (30 z 266), miało to istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym słusznie wywiódł Dyrektor RZGW, że Dyrektor ZZ przeprowadził postępowanie i wydał decyzję z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uprawniało to zatem organ II instancji do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem poczynienia całościowych i miarodajnych dla ustalenia opłaty zmiennej za wskazany okres ustaleń faktycznych (ubocznie już w związku z tym należy zauważyć, że prawidłowe ustalenie wysokości tej opłaty rzutuje także na właściwe rozpatrzenie wniosku dot. ewentualnej nadpłaty już zapłaconej przez Gminę z tego tytułu kwoty i jej rozliczenia, mimo że wystąpienie tej nadpłaty Gmina upatrywała w błędnej kwalifikacji odbiorników wód opadowych i roztopowych). Zdaniem Sądu, Dyrektor RZGW w objętej sprzeciwem decyzji trafnie odniósł się również do braku możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących mu na mocy art. 136 k.p.a. Wprawdzie zwrócił uwagę na "niezwykle obszerny materiał dowodowy składający się z 35 segregatorów" oraz liczącą 847 stron decyzję organu I instancji (co samo w sobie – jak słusznie zauważyła Gmina – nie może stanowić przeszkody do ich merytorycznej analizy i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie wpłynąć na czas rozpatrywania odwołania), to jednak analiza uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji prowadzi do wniosku, że stwierdzenie to zostało powołane w kontekście przepisu § 4 w/w artykułu wskazującego, że jego przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Jak wynika zaś z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji i akt administracyjnych sprawy, zakres niezbędnych do przeprowadzenia w sprawie czynności nie sprowadza się do analizy i oceny już ustalonych danych, które wymagają dopiero ustalenia i zebrania. Nie bez znaczenia pozostaje, że przeprowadzenie tego postępowania w opisanym zakresie (dotyczącym meritum sprawy w znacznej części) de facto oznaczałoby również zastępowanie organu I instancji i wiązało się z naruszeniem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Potwierdzenia nie znalazł także zarzut sprzeciwu dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasacyjnej i brak wskazania wytycznych co do ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji. Z treści uzasadnienia decyzji Dyrektora RZGW (s. 30 – pkt 1-4 oraz s. 31) wynikają wyraźnie stwierdzone uchybienia i wskazania dla organu I instancji co do sposobu ich usunięcia, których nie narusza wskazanie – wynikające z zawartych w uzasadnieniu decyzji rozważań - że przedmiotem postępowania nie jest ustalenie opłaty w drodze decyzji konstytutywnej. Reasumując, organ odwoławczy wydając objętą sprzeciwem decyzję nie naruszył przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw, o czym na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.