II SA/Rz 135/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 135/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] o ustaleniu dla B. K. i J. H. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku usługowego i bezodpływowego zbiornika ścieków na działce nr 969/6 w N. Uzasadniając swoją decyzję Burmistrz wskazał, że wniosek był kompletny i spełniał wymogi określone przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2015, poz. 199, dalej: "u.p.z.p."). Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. W celu ustalenia warunków zabudowy przeprowadzono analizę urbanistyczną pod kątem spełnienia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., której wyniki stanowią załącznik do decyzji i która wykazała, że wnioskowana inwestycja będzie kontynuacją zagospodarowania działek sąsiednich i może zostać zrealizowana. Burmistrz nawiązał również do zgłaszanych w toku postępowania zastrzeżeń R. C., na które udzielano pisemnych odpowiedzi. Wskazał też, że poszerzony został obszar analizowany i wyznaczony w odległości 185 m wokół granic działki, obejmując teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (remiza OSP, przedszkole, firma transportowa) wraz z towarzyszącymi tej zabudowie budynkami gospodarczo-garażowymi, komunikacją, miejscami postojowymi, zielenią urządzoną ( w tym plac zabaw i tereny sportowe). Planowana inwestycja jest powiązana urbanistycznie z obszarem analizowanym. W odwołaniu od tej decyzji R. C. podniosła, że projektowana inwestycja narusza określoną w art. 61 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa i nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej. Wydaną decyzję oparto na wadliwie sporządzonej analizie gdyż na działce sąsiedniej nr 984/2 nie ma zabudowy o charakterze usługowym, lecz wyłącznie zabudowa mieszkalna i garażowa. Niezależnie od powyższego dokonując analizy funkcji i cech zabudowy organ wyznaczył zbyt szerokie i nieregularne granice obszaru analizowanego, nie uzasadnił dokonanego wyznaczenia, zaś w treści samej decyzji nie określił precyzyjnie rodzaju planowanej inwestycji i ustalił szerokość elewacji frontowej znacznie odbiegającą od średniej wartości dla budynków w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, w opisywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem organ był zobowiązany kwestionowaną decyzję wydać. Wbrew twierdzeniom odwołującej, analiza funkcji i cech zabudowy, w tym m.in. wyznaczenie granic terenu analizowanego, sporządzona została zgodnie z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie za uzasadnione uznano sporządzenie analizy na obszarze większym niż minimalny, z granicami wyznaczonymi w odległości 185 m wokół granic działki nr 969/6, celem uzyskania szerszego materiału porównawczego w zakresie parametrów i współczynników zabudowy. Wyniki tak dokonanej analizy umożliwiają określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co należycie wykazał w uzasadnieniu decyzji Burmistrz [...]. Prawidłowo również ustalił pozostałe parametry zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania wskazano, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzyganie wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela lub inwestora. Kwestii funkcji zabudowy nie wolno interpretować zawężająco jako np. możliwość realizacji budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Taka sprzeczność w przypadku wnioskowanej inwestycji nie występuje, gdyż inwestycja zostanie zrealizowana na obszarze stanowiącym uzupełnienie i kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy (mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej z towarzyszącą zabudową budynkami gospodarczo – garażowymi), a ponadto w samym obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa (remiza OSP, przedszkole i firma transportowa). R. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Argumentacja skargi jest zbliżona do podniesionej w odwołaniu. Skarżąca zarzuca naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie")- § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 - poprzez wyznaczenie zbyt szerokich i nieregularnych granic obszaru analizowanego, przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla takiego sposobu postępowania, a także dokonanie błędnej analizy funkcji i cech zabudowy prowadzącej do przyjęcia, że usługowy charakter planowanej inwestycji stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym, podczas gdy na działce nr 984/2, na której znajduje się siedziba firmy transportowej nie ma zabudowy usługowej lecz wyłącznie mieszkalna z dodatkową zabudową garażową, zaś działki nr 976 i 975/5, na których zlokalizowane jest przedszkole i remiza OSP położone są w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji, poza prawidłowo wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego. Ponadto wadliwie wyznaczono szerokości elewacji frontowej od strony frontu działki znacznie przekraczającą średnią szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy. W analizie wskazano, że budynki w obszarze analizowanym posiadają elewację frontową o szerokości 5 m – 27 m, podczas gdy elewacja frontowa niemal wszystkich obiektów sąsiednich nie przekracza 10 m; - art. 54 pkt 1 z zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez brak precyzyjnego określenia planowanej inwestycji. Pod pojęciem "działalności związanej ze sportem i rekreacją" może mieścić się wiele rodzajów obiektów, o różnym poziomie intensywności i uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości; - przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i wadliwe uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (,,u.p.z.p.") stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Wprowadza również pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, ponieważ w tym obszarze przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Skarżąca kwestionuje wyznaczenie obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie, wskazując, że obejmuje on zbyt rozległy teren, co pozostaje w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 969/6 w N. - kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 wynika, że szerokość frontu ww. działki wynosi ok. 68 m, jak również że zabudowa jednostki osadniczej N. ma charakter zwarty dopiero w znacznym oddaleniu od ww. działki. Przyjęty do analizy teren stanowi w przybliżeniu kształt prostokąta o zaokrąglonych brzegach i obejmuje teren w odległości nie mniejszej niż 185 m. Biorąc pod uwagę, że trzykrotna szerokość frontu działki wynosi w rozpoznawanej sprawie ok. 204 m, przyjęcie odległości co najmniej 185 m (kierunek północny) i więcej (inne kierunki) odpowiada wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest prawidłowe i nie zmierza "do usilnego poszukiwania" obszaru o zabudowie odpowiadającej projektowanej zabudowie na działce nr 969/6, jak zdaje się wykazać skarżąca. Podkreślić należy, że ustawodawca zakreślił jedynie minimum wielkości obszaru przyjętego do analizy i to nawet nie w sposób sztywny, ustalając 2 parametry określające to minimum – 3-krotna szerokość frontu działki i nie mniej niż 50 m. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi na zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy np. na terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz związanej z tym zabudowy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.12.2013 r., II SA/Kr 1104/13, Lex Nr 1493056). Oczywiście zgodzić się należy, że całość ta nie może być pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009 r., II SA/Ol 869/09, Lex Nr 531604. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zawarty w tym wyroku pogląd, że każdy przypadek wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego, a zasadniczym zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego już sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ocenie Sądu obszar przyjęty do analizy w rozpoznawanej sprawie umożliwia takie ustalenia i został wyznaczony prawidłowo. Prawidłowe jest też dopuszczenie lokalizacji budynku o funkcji usługowej wśród zabudowy mieszkaniowej. "Usługi sportu i rekreacji" i lokalizacja budynku przewidzianego do działalności związanej z tymi usługami i nie oddziałującej na środowisko – "klub aktywnego wypoczynku, wypożyczalnia sprzętu sportowego" - mieszczą się w zakresie usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej i spełniają funkcję uzupełniającą względem dominującej zabudowy mieszkaniowej. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że pojęcie zabudowy usługowej należy ujmować relatywnie szeroko, włączając w to nie tylko obiekty stricte usługowe, ale także handlowe lub biurowe, a nawet służące zaspokajaniu potrzeb duchowych, niematerialnych, takiej jak obiekty sakralne lub kulturalne (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.09.2013 r., II SA/Po 16/13, Lex Nr 1393246). W tym też kontekście nie ma nawet potrzeby odnoszenia się do zastrzeżeń skarżącej, która obok wielkości obszaru analizowanego kwestionuje zaliczenie znajdujących się w nim obiektów do budynków usługowych (przedszkole, remiza OSP, firma transportowa). Nawet gdyby ww. budynków nie było i tak inwestycja z zakresu usług sportu i rekreacji określana w decyzji jako klub aktywnego wypoczynku i wypożyczalnia sprzętu sportowego, mogłaby powstać pośród zabudowy mieszkaniowej pełniąc wobec niej funkcję uzupełniającą. Należy bowiem przypomnieć, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (wyrok NSA z dnia 6.06.2013 r., II OSK 305/12, Lex Nr 1352904). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości i nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Co istotne, w procesie ustalenia warunków zabudowy, elementarnym dążeniem organów jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31/01/2013 r., II SA/Go 860/12, Lex Nr 1298538). W orzecznictwie podkreśla się, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (cyt. wyrok NSA z dnia 6.06.2013 r., wyrok WSA w Lublinie z dnia 29.01.2013 r., II SA/Lu 1009/12, Lex Nr 1348565). Skarga w niniejszej sprawie została natomiast uwzględniona z innych przyczyn. Nie będąc związany zarzutami skargi Sąd zwraca uwagę na pewne nieprawidłowości w zakresie parametrów ustalonych w decyzji, wymienionych w § 4-8 ww. rozporządzenia, których określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 22.12.2011 r., II SA/Kr 1624/11, LEX Nr 1152855, z dnia 24.01.2012 r., II SA/Kr 1527/11, LEX Nr 1107937). W orzecznictwie przyjmuje się również pewną elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych (w szczególności w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej), w określonych przedziałach wielkości, w formie tzw. "widełek" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.09.2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX Nr 12223770), uznając, że "wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy " (wyrok NSA z dnia 28.07.2011 r., II OSK 1955/10, LEX Nr 1083627, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.03.2013 r., II SA/Bk 859/2012, dostępny na www.nsa.gov.pl). Określenie w decyzji organu I instancji szerokości elewacji frontowej – do 18m, , a więc bez podania minimalnej wielkości jest zatem niezgodne z § 6 rozporządzenia. Podobnie niezgodne z § 8 rozporządzenia jest podanie wysokości głównej kalenicy – "maksymalnie 9 m". W ocenie Sądu takie sformułowania prowadzą do wniosku, że w rzeczywistości nie ustalone zostały parametry wskazane w rozporządzeniu, a to oznacza istotną wadę polegającą na naruszeniu przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd uznał jednak, że dla usunięcia tej wady wystarczające będzie uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji, ponieważ dla prawidłowego określenia wysokości i szerokości budynku w niniejszej sprawie nie jest niezbędne przeprowadzenie postępowania dowodowego wykraczającego poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. Uwzględniając wszystkie te okoliczności Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów wobec braku stosownego wniosku o ich zwrot na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a., o prawie złożenia którego skarżąca była informowana (pismo zawiadamiające o rozprawie – pkt 5 pouczenia). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną i uwagi wyrażone w niniejszym wyroku i wyda decyzję odpowiadającą prawu.