II SA/Rz 135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości - postanawia – odrzucić skargę. II SA/Rz 135/17 UZASADNIENIE W dniu [...] października 2016 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] o wyrażeniu zgody na zamianę działki o nr 1920/1 o powierzchni 0,2082 ha na stanowiące własność JC działki oznaczone nr 1912/3 o powierzchni 0,1389 ha i nr 1912/4 o powierzchni 0,1060 ha w [...] (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] (§ 2 uchwały). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.". W dniu 4 listopada 2016 r. MP skierował do Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem ww. uchwały, a wobec braku odpowiedzi ze strony organu, w dniu 4 stycznia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na opisaną na wstępie uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, względnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem, unieważnienie aktu notarialnego zamiany nieruchomości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący podał, że swój interes prawny do zaskarżenia wskazanej uchwały wywodzi z faktu, że stanowiąca jego własność działka nr 1917, działka gminna nr 1920 oraz działka nr 1912/1 objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] i wchodzą w skład obszaru przeznaczonego do scalenia i podziału nieruchomości, według zasad określonych w Planie. We wrysowanej w Planie koncepcji scalenia i podziału działka gminna nr 1920 jest przeznaczona w części pod drogę, a w części na rekompensatę części terenów przeznaczanych pod drogę przez innych właścicieli nieruchomości, a nie w całości dla jednego tylko właściciela. Tym samym Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie respektowała uchwalonego Planu i nie zrealizowała przewidzianego wcześniej scalenia i podziału nieruchomości. Co istotne, celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest powstanie dróg i pozostawienie właścicieli z różnymi kształtami nieruchomości, nie spełniającymi często parametrów działek budowlanych, lecz drogi mają być elementem wtórnym w związku z dokonanym scaleniem i podziałem nieruchomości. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, celem uchwały jest wyłącznie poprowadzenie dróg. W związku z powyższym skarżący zarzucił naruszenie: - art. 102 u.g.n., § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r. Nr 86, poz. 736) oraz art. 22 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p." - w związku z określeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2008 r. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości oraz zasad i podziałów nieruchomości objętych Planem, - art. 98, art. 105 u.g.n., - obowiązujących w Gminie [...] "Zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony", w których brak jest zapisów mówiących o zamianie nieruchomości, w której jedna z nich jest obciążona hipoteką, - art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie obywateli przez organy władzy samorządowej, - art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez naruszenie zasad współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Zdaniem organu skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwała, gdyż uchwała ta nie dotyczy nieruchomości stanowiącej jego własność. Z treści skargi wywodzi on jedynie swój interes faktyczny, gdyż w istocie zarzuty skargi sprowadzają się do niezadowolenia z faktu, że to nie jego nieruchomość stanowiła przedmiot uchwały. Skarżący nie może zatem upatrywać istnienia swojego interesu prawnego w niezadowoleniu z cywilnoprawnego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej uchwale. Tym bardziej, że zaskarżona uchwała w ogóle nie dotyczy sfery prawnej skarżącego, a przysługujące mu prawa podmiotowe w żaden sposób nie zostały naruszone. Wójt podniósł również, że możliwość dokonania zamiany nieruchomości stanowiącej własność gminy przewiduje art. 15 ust. 1 u.g.n., Zważywszy na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], Wójt Gminy [...] wystąpił do Rady Gminy [...] o podjęcie uchwały w przedmiocie zamiany wskazanych na wstępie działek. Wójt Gminy przedstawił projekt uchwały pod głosowanie radnych, ponieważ wskazana zamiana przekraczała zakres zwykłego zarządu. Tym samym w ocenie organu zaskarżona uchwala została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.)., kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.). Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi MP jest uchwała Rada Gminy [...] wyrażająca zgodę na zamianę nieruchomości. Materialnoprawną podstawę skierowania takiej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 446, ze zm.). Przepis ten umożliwia każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wątpliwości Sadu wzbudziła przynależność przedmiotu zaskarżonej uchwały do spraw z zakresu administracji publicznej, a tym samym możliwość jej kontroli przez sąd administracyjny. Pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" było wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa, jeszcze pod rządami ustawy z dnia 13 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.). Przyjmowano wówczas, że uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 tej ustawy przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych (zob. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2/2001, poz. 52). Stanowisko to wyrażone w odniesieniu do uchwały poprzedzającej zawarcie przez gminę umowy cywilnoprawnej aktualne jest również w obecnie obowiązującym stanie prawnym . W ocenie Sądu uchwała o zamianie nieruchomości nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stanowi ona wyraz woli organu stanowiącego w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej. Należy przypomnieć, że gmina, będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem swoich organów: stanowiącego – rady gminy i wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Ta sama gmina może być jednak również podmiotem prawa cywilnego i wówczas przy pomocy tych samych organów podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością – czyli wykonuje uprawnienia właścicielskie. W obu jednak sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z uchwałą o wyrażeniu zgody na dokonanie czynności prawnej (umowy zamiany). Jak już wskazano wyżej stanowi ona wyraz woli organu stanowiącego gminy (jako podmiotu uprawnionego do działania w imieniu gminy jako właściciela nieruchomości) w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej. Z punktu widzenia prawa cywilnego jest ona zdarzeniem cywilnoprawnym, ponieważ daje upoważnienie do zawarcia przez gminę umowy zamiany i jest niezbędnym elementem dokonania tej czynności w sposób niewadliwy. Takiej oceny zaskarżonej uchwały nie zmienia fakt, że w jej podstawie prawnej wskazano art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). W ustawie tej uregulowane zostały szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. Niektóre z form obrotu nieruchomościami zostały w tej ustawie uregulowane szczegółowo (np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste), natomiast zamiana nieruchomości uregulowana została jedynie w art. 15 ust. 1 u.g.n. który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Brak na gruncie u.g.n. dodatkowych unormowań oznacza, że do zamiany w pełnym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim przypadku gmina samodzielnie decyduje o swoim mieniu, a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny i jako taka nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z 11 lipca 2003 r., I SA 387/03, w którym NSA stwierdził, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Nie może więc być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto, przedmiotem uchwały jest zamiana konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnie wskazanego podmiotu. Uchwała nie określa zatem ogólnych kierunków polityki gminy w kwestii gospodarowania mieniem, ale jest przejawem realizowania jej uprawnień właścicielskich, co również może przesadzać o braku możliwości kontroli tego rodzaju indywidualnych aktów organu stanowiącego gminy. Takie stanowisko NSA podtrzymał też w postanowieniu z dnia 9 października 2013 r., I OSK 2121/13, w uzasadnieniu którego poczynił szersze uwagi o naturze tego typu uchwał, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zdania odrębnego do uchwały siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00. Zgodnie z wyrażonym tam stanowiskiem, wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów, które ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" nie odbiera wszakże czynnościom charakteru cywilnoprawnego - są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, a prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem NSA, dodatkowym argumentem przemawiającym za cywilnoprawnym charakterem takiej charakterem uchwały jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym; w przepisie tym pośród uchwał podejmowanych przez radę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie wymieniono zamiany nieruchomości. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że, zaskarżona uchwała sprawy nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej (ma charakter cywilnoprawny), a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego, Sąd odrzucił skargę w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt P.p.s.a.