II SA/Rz 1361/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi Ł. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Ł. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi ŁS jest postanowienie Wojewody [.] z dnia [.] sierpnia 2015 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, które zapadło w następującym stanie sprawy; Decyzją z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.] /2014 Starosta Powiatu [.] udzielił ŁS pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z tarasem oraz przyłączem wodociągowym, kanalizacyjnym, elektrycznym policznikowym i gazowym oraz wewnętrzną instalacją gazową, elektryczną, c.o. i c.w.u. na działce nr ewid. 329/1 przy ul. [.]. W podaniu z dnia 12 maja 2015 r. MC wystąpiła do Starosty z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją argumentując, że inwestorka (jej siostra) wadliwie zaplanowała lokalizację budynku, gdyż ma on być posadowiony na istniejącej kanalizacji (studzienka kanalizacyjna i część przyłącza) biegnącej do jej nieruchomości. W piśmie z dnia 29 maja 2015 r. na wezwanie organu oświadczyła dodatkowo, że o decyzji Starosty dowiedziała się w dniu wytyczenia budynku na gruncie, tj. 25 marca 2015 r., co potwierdzić miał też pracownik Starostwa. Tego też dnia miała się dowiedzieć, że "w planie realizacyjnym inwestora nie figuruje przyłącz kanalizacyjny z jej budynku. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2015 r. nr nr [.], Starosta odmówił wznowienia postępowania uznając, że uchybiono miesięcznemu terminowi do zgłoszenia takiego podania. Wprawdzie MC nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ale jak oświadczyła, o decyzji dowiedziała się 25 marca 2015 r. W zażaleniu MC ponownie przedstawiła kwestię przyłącza kanalizacyjnego znajdującego się na działce inwestorki, a służącego nieruchomości wnoszącej środek zaskarżenia. Wniosła o "pozytywne" ustosunkowanie się do jej żądania. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uznał bowiem, że organ I instancji nie ustalił i nie wskazał podstawy wznowienia, w oparciu o którą prowadził postępowanie na wniosek MC. Te zaś zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana jako "Kpa". Fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu nie wyklucza bowiem zgłoszenia żądania wznowienia postępowania także z innej przyczyny. Organ związany jest jednak żądaniem strony i nie może go sam modyfikować, a w razie wątpliwości winien ją wezwać do sprecyzowania, udzielając przy tym stosownego pouczenia. Uchybienia te wymagają w ocenie Wojewody ponownego przeprowadzenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ŁS, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, gdyż w jej ocenie postanowienie organu I instancji winno być utrzymane w mocy. Postępowanie przeprowadzono prawidłowo i zgromadzono materiał dowody konieczny do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych, a ewentualne braki organ odwoławczy mógł uzupełnić w trybie art. 136 Kpa. Postanowienie Starosty spełniało także wszystkie wymagania formalne. Za niedopuszczalne uznała sugestie organu wyższego stopnia co do poszukiwania innej jeszcze podstawy wznowienia, aniżeli pominięcie strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie wszystkie jednak zarzuty są zasadne. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 120 P.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że z akt sprawy zakończonej ostatecznie decyzją Starosty [.] nr /2014 z dnia [.] grudnia 2014 r., znak [.] wynika, że MC nie została ona doręczona, mimo, że z ewidencji gruntów jasno wynika, iż w/w jest właścicielem sąsiadującej z działką, na której planowana była inwestycja nieruchomości. W swoim podaniu z dnia 12 maja 2015 r. o wznowienie postępowania MC w ogóle jednak nie wskazywała tej okoliczności. W ocenie Sądu jasno z niego wynika, że podstawą, dla której w/w domagała się wznowienia postępowania przeprowadzonego w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku na działce nr 329/2 była okoliczność, że "pod wytyczonym budynkiem znajduje się studzienka kanalizacyjna i część przyłącza z budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr 329/1". Na drugiej stronie podania MC wskazała, iż "w roku ubiegłym geodeta opracowując aktualną mapę do celów projektowych nie uwidocznił istniejącego przyłącza kanalizacyjnego". Z żadnej normy prawnej nie wynika, że składający podanie o wznowienie postępowania musi wymienić w oparciu o który konkretnie przepis z art. 145 § 1 K.p.a. domaga się wznowienia postępowania. Wystarczy, gdy wskaże okoliczności, które w jego ocenie mają stanowić podstawę wznowienia. Jeśli te okoliczności odpowiadają którejś z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 K.p.a. organ jest związany tymi podstawami (lub podstawą). Rzeczywiście jednak z pisma z dnia 12 maja 2015 r. nie wynikało kiedy MC dowiedziała się o wskazywanych przez siebie okolicznościach. Dlatego konieczne było wezwanie jej do wyjaśnienia tych kwestii. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się od organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Według zaś § 2 tego przepisu, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Istotnie – wezwanie organu I instancji z dnia 25 maja 2015 r., wbrew dość oczywistej treści podania o wznowienie postępowania, nawiązywało raczej do art. 148 § 2 K.p.a. Jednakże w odpowiedzi na to wezwanie MC wskazała nie tylko, że "o decyzji pozwolenia na budowę dla P. ŁS dowiedziałam się w dniu wytyczenia budynku w terenie, tj. 25.03.2015 r. od inwestora", ale także, iż "w tym dniu dowiedziałam się również, że w planie realizacyjnym inwestora nie figuruje przyłącz kanalizacyjny z mojego budynku". Ta druga okoliczność wprost nawiązuje nie tylko do art. 148 § 1 K.p.a., ale też i do opisanej w podaniu okoliczności odpowiadającej przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W świetle treści podania o wznowienie postępowania oraz treści pisma MC z dnia 29 maja 2015 r., mimo oczywistych mankamentów postanowienia organu I instancji, w ocenie Sądu nie było żadnych okoliczności, których wyjaśnienie wykraczałoby poza możliwości procesowe Wojewody [.]. Organ II instancji powinien w tej sytuacji ocenić czy istotnie w świetle treści art. 138 § 2 K.p.a., który w postępowaniu zażaleniowym ma zastosowanie poprzez art. 144 K.p.a., w tym wypadku istnieją przesłanki do jego zastosowania. Zaznaczyć trzeba, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kontrola sądu w tego rodzaju sprawach sprowadza się bowiem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 449/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 834/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 168/12). Celem nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, LexisNexis 2014, teza 33 do art. 138). Powołany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji przez organ odwoławczy, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13). W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie podkreśla się, iż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Stąd decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a., należy uwzględnić również jego związek z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów (art. 136 k.p.a.), to ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/WR 530/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/BK 370/07, A. Wiktorowska, M. Wierzbowski, k.p.a. Komentarz, C.H. Beck 2015, t. 40 i 41 do art. 138). Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może zatem podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt SA/Po 1237/96, z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, Nr 9, poz. 338). Powyższe rozważania należy odpowiednio przenieść na grunt postępowania zażaleniowego. Jeśli więc – jak w niniejszej sprawie, w świetle treści pism MC organ II instancji nie powinien mieć wątpliwości jakie okoliczności według niej powinny stanowić – jej zdaniem – podstawę wznowienia postępowania, jeśli ma także informacje pozwalające na ocenę czy – biorąc pod uwagę wskazywaną przesłankę wznowienia – podanie zostało złożone w ustawowym terminie, to powinien wziąć pod uwagę powyższe i orzec we własnym zakresie. Z tych przyczyn w ocenie Sądu brak było więc podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 138 § 2 K.p.a. mającego w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowanie może być wznowione nie tylko na żądanie strony ale także z urzędu. To czy rzeczywiście zachodzi określona przesłanka wznowienia jest badane dopiero na drugim etapie – już po wznowieniu postępowania. Mając na uwadze stwierdzone przez Sąd naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania należało uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając w pkt II wyroku na rzecz skarżącej uiszczony przez nią wpis od skargi. W ponownym postępowaniu zażaleniowym Wojewoda weźmie pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu i rozstrzygnie sprawę w oparciu m.in. o treść podania o wznowienie postępowania i pisma MC z dnia 29 maja 2015 r.