II SA/Rz 1362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr P-II.4131.2.292.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie uchylenia zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły – skargę oddala – Rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 sierpnia 2024 r. nr P-II.41321.2.292.2024, Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"), na podstawie art. 85, 86 i 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej: "u.s.g.") stwierdził nieważność zarządzenia Nr 79/24 (dalej: "Zarządzenie") Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z [....] lipca 2024 r. w sprawie uchylenia zarządzenia Nr 50/24 z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2024 r. do Wojewody wpłynęło Zarządzenie Nr 79/24 Burmistrza z [...] lipca 2024 r. szczegółowo na wstępie opisane. Po dokonaniu jego analizy Wojewoda stwierdził, że Zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa. W podstawie prawnej badanego Zarządzenia Burmistrz powołał art. 30 ust.1 i ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz przepisy art. 63 ust.1, 12 i 21 w zw. z art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r. poz. 737, dalej: "Prawo oświatowe"). Cytując treść tych przepisów Wojewoda naprowadził, że Burmistrz w uzasadnieniu Zarządzenia dokonał analizy dokumentacji związanej z procedurą powierzenia stanowiska dyrektora. Wg Burmistrza z dokumentacji tej wynika, że poprzednie zarządzenie Nr 50/24 z [...] maja 2024r. zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów Prawa oświatowego. W dacie wydania Zarządzenia osoba, której powierzono stanowisko dyrektora szkoły, nie pełniła jeszcze obowiązków. Organ prowadzący szkołę nie był zatem zobligowany do uwzględniania przesłanek określonych w art. 66 Prawa oświatowego. warunkujących odwołanie ze stanowiska kierowniczego. Stąd też w ocenie Burmistrza zaistniały przesłanki uprawniające do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Nr 50/24 z [...] maja 2024 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, jako aktu wydanego z naruszeniem przepisów prawa. W takim stanie faktycznym Wojewoda uznał, że Zarządzenie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Kompetencje do eliminowania z obrotu prawnego uchwał lub zarządzeń organów gminy sprzecznych z prawem ustawodawca przyznał wyłącznie organom nadzoru i sądom administracyjnym. Organy gminy nie są umocowane do uchylania aktów prawnych z powodu niezgodności z prawem. Dlatego zdaniem Wojewody uchylenie przez Burmistrza zarządzenia Nr 50/24 z dnia [....] maja 2024r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły podstawowej z uwagi na naruszenie przepisów Prawa oświatowego stanowi wykroczenie poza przyznaną temu organowi kompetencję. Przepisy Prawa oświatowego przewidują możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę (art. 66), ale przesłanką odwołania nie może być wadliwość (niezgodność z prawem) aktu powierzenia stanowiska kierowniczego. Wobec powyższego, dokonana przez organ prowadzący szkołę ocena, że zarządzenie w sprawie powierzenia stanowiska kierowniczego zostało wydane z naruszeniem przepisów Prawa oświatowego nie może stanowić ani podstawy do uchylenia takiego aktu w trybie samokontroli, ani do odwołania ze stanowiska. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, bez dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Działanie organu władzy bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może być uznane za legalne. Stąd też należało stwierdzić nieważność zarządzenia Nr 79/24 w sprawie uchylenia zarządzenia Nr 50/24 z dnia [....] maja 2024 r. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody złożył Burmistrz. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił: 1) obrazę prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 63 ust. 1, 12 i 21 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ gminy prowadzący szkołę nie ma kompetencji do uchylenia lub zmiany zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły przed jego formalnym i faktycznym wejściem w życie tj. przed dniem wskazanym w zarządzeniu jako dzień objęcia stanowiska - podczas, gdy uchylenie zarządzenia o powierzeniu stanowiska dyrektora szkoły przed dniem jego formalnego objęcia nie stanowi o odwołaniu danej osoby ze stanowiska dyrektora jak wskazuje to organ nadzoru, albowiem w przedmiotowej sprawie do uchylenia zarządzenia w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora doszło w dniu [...] lipca 2024 r., podczas gdy zarządzenie nr 50/24 powierzało stanowisko dyrektora dopiero od 1 września 2024 r., a zatem do tego dnia organ gminy nie działał w trybie "odwołania" dyrektora, zaś jedynie de facto zmieniał swoje zarządzenie mogąc wszak powierzyć to stanowisko innej osobie, co znajduje uzasadnienie w prawidłowej wykładni art. 63 ust. 1 Prawa oświatowego wskazującego, że to organ gminy powierza stanowiska dyrektora, innymi słowy może je powierzyć, zgodnie ze stosownymi procedurami, tylko osobie wybranej w drodze prawidłowo przeprowadzonego konkursu lub prawidłowego zastosowania trybu z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, zaś o odwołaniu ze stanowiska dyrektora można by mówić wyłącznie w sytuacji objęcia tego stanowiska, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i nie tworzyło swoistej ekspektatywy w postaci objęcia stanowiska przez osobę wskazaną w uchylonym zarządzeniu nr 50/24, 2) obrazę prawa materialnego, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to konkretnie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ gminy może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (dyrektora) wyłącznie w zgodzie z postanowieniami ww. przepisów, co w niniejszej sprawie nie miało i nie mogło mieć zastosowania z uwagi na fakt, iż zarządzenie nr 50/24 precyzyjnie wskazywało moment objęcia stanowiska dyrektora tj. 1 września 2024 r. i to ten moment wyznaczał możliwość zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa oświatowego jako podstawy odwołania dyrektora, - co tym samym jednoznacznie wskazuje, że odwołanie dyrektora może dotyczyć wyłącznie osoby, która objęła stanowisko, nie zaś osoby, która stanowiska ma dopiero objąć w przyszłości i bez wątpienia oznacza, że do dnia objęcia przez nią stanowiska to organ gminy decyduje komu powierza stanowisko dyrektora, mając w tym zakresie, ograniczoną proceduralnie, swobodę w wyborze kandydata i z urzędu przestrzegając procedury konkursowej lub trybu z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego, która w razie jej wadliwości, mającej wpływ na wynik konkursu lub wyboru w ww. trybie - w postaci braku zasięgnięcia opinii rady pedagogicznej - musiała skutkować uchyleniem zarządzenia. Na tych podstawach Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenie postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Burmistrz podkreślił, że wobec braku uzyskania na dzień powierzenia obowiązków dyrektora szkoły opinii rady pedagogicznej, przedmiotowe zarządzenia wymagało jego uchylenia celem powierzenia obowiązków dyrektora osobie wyłonionej w konkursie lub też na podstawie prawidłowego przeprowadzenia postępowania, w trybie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Powierzenie stanowiska dyrektora zarządzeniem nr 50/24 nie zostało zrealizowane w ramach prawidłowej procedury z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego i nie mogło stanowić podstawy do powierzenia obowiązków dyrektora szkoły. Jednak konieczne było uregulowanie ww. kwestii poprzez uchylenie zarządzenia wydanego w oparciu o nieprawidłową procedurę z art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego w ramach przyznanych organowi kompetencji. Burmistrz zaznaczył, że bierność organu nadzoru w kwestii niewszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr 50/24 nie pozwoliła na skontrolowanie tego zarządzenia przez sąd administracyjny. Natomiast przyjęcie, że gmina nie ma jakichkolwiek możliwości wpływania na wadliwe zarządzenie o powierzeniu stanowiska dyrektora w sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionego wkraczania organu nadzoru w kompetencje jednostek samorządu terytorialnego bez ugruntowania swojego stanowiska w obowiązujących przepisach prawa. Z jednej strony bowiem organ nadzoru nie stwierdził nieważności zarządzenia nr 50/24 pomimo braku uzyskania obligatoryjnej opinii rady pedagogicznej, a z drugiej zaś zakwestionował zarządzenie nr 79/24 jako niezgodne z prawem, czym tym samym przejął obowiązki organu gminy kształtując politykę oświatową gminy we własnym zakresie wykraczając poza własne kompetencje. Burmistrz podkreślił, że procedura odwołania ze stanowiska kierowniczego, odnosić się może wyłącznie do osób, które objęły owe stanowiska kierownicze. Skoro dyrektor szkoły obejmuje swoje obowiązki z dniem 1 września 2024 r., to nie sposób stosować do niego procedury z art. 66 Prawa oświatowego przed tym dniem - brak jest bowiem powierzenia mu obowiązków dyrektora w okresie poprzedzającym objęcie stanowiska. Tym samym, do dnia 1 września 2024 r. osoba, której powierzono stanowisko dyrektora zarządzeniem nr 50/24 nie objęła tegoż stanowiska i nie wykonywała obowiązków dyrektora, a zatem nie może być mowy ojej odwołaniu w trybie art. 66 Prawa oświatowego. Stanowi to logiczną konsekwencję faktu, iż uprzedni dyrektor placówki oświatowej sprawował swoją funkcję na mocy zarządzenia powierzającego mu te obowiązki do dnia 31 sierpnia 2024 r. Przyjęcie zatem koncepcji organu nadzoru wprowadzałoby swoistą konkurencyjność stanowisk dyrektorskich uznając z jednej strony, że poprzedni dyrektor kieruje szkołą na równi z dyrektorem, który wedle zarządzenia miał objąć stanowisko z dniem 1 września 2024 r., co pozostaje całkowicie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i zasadą, iż dyrektor szkoły kieruje szkołą od momentu rozpoczęcia roku szkolnego, nie zaś z momentem wydania zarządzenia w sprawie powierzenia tychże obowiązków. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, albowiem bazuje na błędnej wykładni zarówno art. 63, jak i art. 66 Prawa oświatowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Zarządzeniem Nr 50/24 z dnia [...] maja 2024 r. Burmistrz, na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 5 u.s.g. i art. 63 ust. 1, 12 i 21 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, powierzył Panu (...) stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej [...] na okres od 1 września 2024 r. do 31 sierpnia 2029 r. Wybrany w wyborach samorządowych w 2024 roku nowy Burmistrz, pismem z 24 maja 2024 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia twierdząc, że jest ono wadliwe ze względu na bardzo poważne naruszenia przepisów, do których doszło podczas jego wydawania przez ówczesnego Burmistrza. Z akt wynika, że Wojewoda zażądał od Burmistrza pełnej dokumentacji dotyczącej przeprowadzonego postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia Nr 50/24 oraz do Kuratora Oświaty o informacje w tej sprawie. Na tej podstawie Wojewoda, pismem z 8 lipca 2024 r., poinformował aktualnego Burmistrza, że wydając zarządzenie Nr 50/24 Burmistrz nie naruszył przepisów prawa w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności tego aktu; stanowisko to szeroko uargumentował. Po uzyskaniu tej informacji Burmistrz, Zarządzeniem Nr 79/24 z dnia [...] lipca 2024 r., uchylił zarządzenie Nr 50/24 z dnia [...] maja 2024 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora. W odniesieniu do tego Zarządzenia Wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze (6 sierpnia 2024 r.) i postanowieniem z tej samej daty wstrzymał jego wynikanie. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z 19 sierpnia 2024 r. stwierdził nieważność Zarządzenia Burmistrza Nr 79/24 z [...] lipca 2024 r. Rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi. II. W sprawie najistotniejsze znaczenie ma art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. Przepis ten nie określa formy prawnego działania organu prowadzącego szkolę. Niemniej jednak w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że formą tą jest zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta). Natomiast postępowanie poprzedzające wydanie tego zarządzenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym zastosowanie miałyby przepisy K.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 10 września 2013 r. sygn. III SA/Kr 344/13). Ta ogólna uwaga ma istotne znaczenie, bowiem poprzez art. 7 Konstytucji RP, który statuuje zasadę praworządności (legalizmu), art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego zakreśla organowi prowadzącemu prawne granice działania. Przypomnieć należy, że art. 7 Konstytucji RP ma brzmienie: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe). Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Działania organów bez podstawy prawnej i poza granicami prawa albo z naruszeniem tych granic są zawsze nielegalne i mogą rodzić odpowiedzialność konstytucyjną i karną osób te działania podejmujących, a także odpowiedzialność odszkodowawczą państwa (zob. Piotr Tuleja /red./, Konstytucja Rzeczypospolitej Poleskie; Komentarz Wyd. II, WPK 2023 r.). Pokreślić też wypada, że zasada legalizmu odnosi się do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, tzn. organów tych jednostek jako organów władzy publicznej, bez względu na szczebel danej jednostki (wojewódzki, powiatowy, gminny), a także do jednostek pomocniczych (sołectwo, dzielnica); adresatami zasady legalizmu są zarówno organy stanowiące (rady, sejmiki), jak i wykonawcze (zarządy, marszałkowie, starostowie, wójtowie) (por. postanowienie TK z 19 lipca 2004 r., Tw 12/04, wyrok NSA z 17 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 2316/10). III. Jak wyżej wskazano, w rozpoznawanej sprawie decydujące znaczenie ma brzmienie art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego. Sąd stwierdza, że przepis ten jednoznacznie zakreśla granice prawej formy działania organu prowadzącego i wyznacza treść zarządzenia wydawanego przez ten organ, sprowadzając je wyłącznie do "powierzenia stanowiska" ("powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi"). Nie uprawnia natomiast do wydania zarządzenia innej treści, np. negatywnego. Nie stanowi też podstawy do uchylenia wydanego już zarządzenia. Innymi słowy – art. 63 ust. 3 Prawa oświatowego nie może być podstawą prawną do wydania jakiegokolwiek innego zarządzenia, niż "powierzenie stanowiska". Ma więc rację Wojewoda twierdząc, że art. 63 ust. 3 Prawa oświatowego, odpowiadający w swej treści art. 36a ust. 14 z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dotyczy wyłącznie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i w żadnym wypadku nie stanowi podstawy prawnej dla organu prowadzącego do uchylenia wydanego uprzednio w tym przedmiocie zarządzenia. Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że zarządzenie takie (o powierzeniu stanowiska) może być wyeliminowane z obrotu prawnego jedynie w prawem przewidziany sposób, tj. w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, względnie przez sąd administracyjny, w uwzględnieniu skargi wniesionej przez legitymowany podmiot. W świetle powyższego nie wymagają odniesienia zarzuty skargi dotyczące odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydawania przez Burmistrza Zarządzenia Nr 79/24 z [...] lipca 2024 r., odwołanie w trybie przepisów Prawa oświatowego nie wchodziło w rachubę (powierzenie obowiązków następowało dopiero z dniem 1 września 2024 r.). Zatem kwestia ta nie miała wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę skargi. Bez znaczenia prawnego pozostają także zarzuty skargi dotyczące przesłanek, jakimi kierował się Burmistrz wydając Zarządzenie Nr 79/24 z [....] lipca 2024 r. Powtórzyć w tym miejscu należy, że skoro Burmistrz nie miał podstawy prawnej do uchylenia zarządzenia Nr 50/74, to motywy, jakimi się kierował, są obojętne dla oceny podniesionych zarzutów. Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zasadnie stwierdza nieważność Zarządzenia Burmistrza Nr 79/24. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935).