II SA/Rz 1368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. Ż. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydana w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] - Burmistrz [...] odmówił E. Ż. przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr 4342 posadowione były dwa budynki mieszkalne: budynek murowany oznaczony G. nr [...] oraz budynek drewniany oznaczony [...] nr 693, które były własnością E. P. i E. Ż. Uszkodzenia w/w budynków mieszkalnych powstały na skutek masowych ruchów ziemi w związku z długotrwałymi opadami deszczu i zostały zakwalifikowane jako osuwisko. Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę drewnianego budynku. Budynek ten zamieszkiwała babka współwłaścicielek K. M., która zmarła 18 marca 2012 r. Natomiast w budynku murowanym zameldowane były rodziny: C. i H. M., E. P. z córką K. oraz E. Ż. W dniu zdarzenia losowego w/w rodziny z wyjątkiem E. Ż., zamieszkiwały i prowadziły odrębne gospodarstwa domowe. PINB również nakazał rozbiórkę murowanego budynku. Burmistrz zwrócił uwagę, że E. Ż., według oświadczenia pełnomocnika C. M., od 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w Chicago. W dniu zdarzenia w/w nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w G. Burmistrz stwierdził, że E. Ż. przebywa w Stanach Zjednoczonych, w związku z czym nie jest ona uprawniona do korzystania z pomocy społecznej. Wyjaśnił, że osobą uprawnioną do otrzymania zasiłku celowego jest jedynie właściciel budynku mieszkalnego, jeżeli w dniu zdarzenia prowadził gospodarstwo domowe. W związku z czym brak jest podstaw do przyznania E. Ż. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej, gdyż w chwili zdarzenia nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w przedmiotowym budynku. E. Ż., reprezentowana przez pełnomocnika C. M. wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej zmiany w całości i przyznania zasiłku celowego alternatywnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła, że odmowa przyznania zasiłku jest niezasadna, z uwagi na poniesioną stratę powstałą na skutek klęski żywiołowej w nieruchomości stanowiącej jej własność. W ocenie odwołującej się fakt, że nie ma ona zaspokojonych potrzeb życiowych w Polsce, gdzie na stałe chce mieszkać, może stanowić przesłankę udzielenia jej zasiłku celowego. SKO decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Burmistrz miał prawo odmówić uwzględnienia wniosku E. Ż. o przyznanie jej zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy domu mieszkalnego w G. nr [...], który uległ zniszczeniu w wyniku osunięcia ziemi, mającego miejsce w maju 2010 r. W ocenie SKO Burmistrz zasadnie umotywował odmowę wskazując, że rodzina odwołującej się ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem E. Ż. od 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w USA w Chicago. Ponadto w dniu zdarzenia w/w nie zamieszkiwała i nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w G., a odwołująca nie kwestionuje ustaleń w tym zakresie. W ocenie Kolegium skoro rodzina E. Ż. ma w innym miejscu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, to bez znaczenia pozostaje podniesiona okoliczność, że wiązała ona centrum życiowe z domem mieszkalnym w G. SKO powołało się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2249/11, zgodnie z którym w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zasiłek celowy na pokrycie skutków powodzi ma zapewnione warunki bytowe we własnym zakresie w innym miejscu czy w innej miejscowości, niż dotknięte żywiołem, uznać należy, że ma zabezpieczone minimum egzystencji, co wskazuje i świadczy zarazem, że pomoc socjalna ze strony Państwa nie jest jej niezbędna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. Ż. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., zwanej dalej u.p.s.) przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie przyznaniu skarżącej zasiłku celowego, mimo, że poniosła ona straty w wyniku klęski żywiołowej, 2) art. 2 u.p.s. przez nieuniemożliwienie skarżącej trudnej sytuacji życiowej, której nie jest wstanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, 3) art. 3 u.p.s. przez brak wsparcia skarżącej w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, 4) art. 7 k.p.a. przez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, 5) art. 77 k.p.a. przez nie rozważenie wszystkich okoliczności w sprawie, a w szczególności faktu, że skarżąca wskutek klęski żywiołowej została pozbawiona warunków bytowych, co uzasadnia przyznanie zasiłku celowego. Nadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji, wyrażający się w przyjęciu, ze skarżąca i jej rodzina ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz na tym, że w ocenie organu wydającego zaskarżoną decyzję, skarżąca w momencie zdarzenia nie zamieszkiwała oraz nie prowadziła gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym, który uległ zniszczeniu na skutek osuwiska, co skutkowało odmową przyznania jej zasiłku celowego. Dom, który uległ zniszczeniu był jej centrum życiowym, pomimo tego, że w momencie zdarzenia czasowo przebywała ona za granicą. Świadczy o tym chociażby fakt, że zarobione za granicą środki przeznaczała na utrzymanie domu, dokonywanie w nim remontów i napraw, a także opłacanie należności publicznoprawnych, czy też zakup opału w celu jego ogrzania. Nie bez znacznie jest również fakt, że skarżąca wyjechała do USA jedynie na wizie turystycznej z zamiarem powrotu do domu, który uległ zniszczeniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna a przez to podlega oddaleniu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy administracji zastosowały wobec skarżącej przepis prawa materialnego zawarty w art. 40 ust. 2 u.p.s. Należy przypomnieć, że w myśl jego treści zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Jednocześnie ustawodawca zastrzega poprzez treść art. 40 ust. 3 u.p.s., iż ten zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Jednocześnie zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 u.p.s., nie jest innym zasiłkiem celowym niż określony w art. 39 u.p.s., ale świadczeniem, którego celem pozostaje zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (tak M. Gapski, Glosa do wyroku NSA z dnia 25 października 2011 r., I OSK 1236/11. Teza nr 1, CASUS.2012.2.65). Innymi słowy, nie wykazanie przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej przekreśla uprawnienie do uzyskania zasiłku celowego na podstawie art. 40 u.p.s. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni E. Ż. poprzez swego pełnomocnika matkę C. M. zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie straty w postaci zniszczenia budynku mieszkalnego w wyniku osunięcia się ziemi na skutek powodzi. O takim wniosku E. Ż. świadczy w szczególności pismo z dnia 16 lipca 2010 r. podpisane przez C. M. w imieniu E. Ż. Prawo do reprezentacji E. Ż. przed organami administracji potwierdza dokument pełnomocnictwa z dnia 12 marca 2012 r. Organ pierwszej instancji umotywował swe rozstrzygnięcie odmowne tym, że skarżąca w chwili zdarzenia – osuwiska ziemi – nie prowadziła w zniszczonym budynku mieszkalnym gospodarstwa domowego. E. Ż. przebywała i przebywa wraz z mężem w Stanach Zjednoczonych, co potwierdził jej pełnomocnik w toku postępowania wyjaśniającego. Warto zaznaczyć, iż Organ pierwszej instancji powołał się przy tym na instrukcję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 2010 r. znak BUSKŻ-III-5941-46/10. Ustalenia co do faktów i prawa zostały zaakceptowane przez SKO w zaskarżonej do WSA decyzji. Sąd nie może pominąć, iż Burmistrz [...] w swej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], zajął stanowisko iż wniosek E. Ż. rozpoznaje ponownie wobec decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Burmistrz opiera swe stanowisko także na treści postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w którym Kolegium wypowiedziało się, iż sprawa z wniosku E. Ż. została już rozpoznana decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Jednocześnie SKO w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdziło że sprawa w/w nie została dotychczas rozpoznana przez organ uznając zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. W istocie wydana przez Burmistrza [...] decyzja o odmowie przyznania E. Ż. zasiłku celowego na pokrycie strat spowodowanych klęską żywiołową jest konsekwencją postanowienia SKO o uznaniu zażalenia E. Ż. na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione. Wobec tych wątpliwości, Sąd uznał za niezbędne ustalenie czy sprawa z wniosku E. Ż. została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Na podstawie treści decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], Sąd ustalił, że mocą tej decyzji w/w organ orzekł wyłącznie o odmowie przyznania C. M. i H. M. zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. O takim kręgu adresatów odmownego rozstrzygnięcia przesądza redakcja osnowy decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji Organ pierwszej instancji porusza sytuację bytową E. Ż. ale w kontekście odmownego rozstrzygnięcia o prawie do zasiłku celowego jej rodziców – C. M. i H. M. W żadnym zdaniu uzasadnienia organ władczo nie stwierdza, że odmawia przyznania zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej E. Ż., co pozwala przyjąć że jej wniosek złożony przez pełnomocnika C. M. nie został decyzją tą rozpoznany. Podobnie decyzję Organu pierwszej instancji oceniał SKO w uzasadnieniu decyzji, którą rozpoznano odwołanie. SKO w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], stwierdza bowiem że opisana decyzja Burmistrza [...] nie jest kierowana do E. Ż. Wobec tego, Sąd uznał, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje nie rozstrzygają sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, zaś postanowienie SKO z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w którym stwierdzono że sprawa z wniosku E. Ż. została załatwiona wprowadziło w błąd uczestników postępowania, w tym organ pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał, że nie są one zasadne. Po pierwsze nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą ustalenie Organu pierwszej instancji, że od 10 lat, w tym w chwili zniszczenia domu, jak i obecnie, przebywała i przebywa poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Ten fakt potwierdza m.in. wywiad środowiskowy z dnia 28 grudnia 2010 r. dotyczący sytuacji E. P. współwłaścicielki zniszczonych budynków, w którym pracownik socjalny stwierdza, że E. Ż. od wielu lat przebywa w USA. Potwierdza to sama skarżąca w skardze do WSA pisząc, że w chwili zdarzenia nie przybywała w zniszczonym domu, a w Stanach Zjednoczony przebywa w celach zarobkowych. Pełnomocnik skarżącej wyraźnie w zakończeniu skargi podkreśla znaczenie faktu wyjazdu skarżącej do USA wyłącznie w tych celach. Nie budzi też wątpliwości Sądu, to że budynki stanowiące własność E. Ż. uległy zniszczeniu w wyniku powodzi, bowiem w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji znajdują decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., potwierdzające te zdarzenie. Zdaniem Sądu, odmowa przyznania skarżącej uprawnienia do zasiłku celowego znajduje oparcie zarówno w art. 5 pkt 1 u.p.s. a także w art. 40 ust. 2 tej ustawy. Otóż w myśl art. 5 pkt. 1 u.p.s. prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rzeczpospolita Polska nie zawarła ze Stanami Zjednoczonymi umowy, która modyfikowałaby regulacje art. 5 u.p.s., a skoro tak, to skutkiem nie przybywania skarżącej na terytorium RP, jest stan w którym osoba ta nie może skutecznie ubiegać się o jakąkolwiek postać świadczeń z pomocy społecznej. Fakt trwania stanu zameldowania na pobyt stały, w sytuacji gdy skarżąca przebywa od przeszło 10 lat poza granicami Polski, nie zmienia tej oceny, bowiem zamieszkiwanie nie jest równoznaczne z wykonaniem obowiązku zameldowania się na pobyt stały lub czasowy. Podkreśla to wyraźnie m.in. I. Sierpowska w komentarzu do art. 5 u.p.s. zauważając, że przepisy u.p.s. nie utożsamiają miejsca zameldowania i zamieszkania. O przyznaniu świadczenia przesądza miejsce zamieszkania (faktycznego przebywania), a nie zameldowania, co ustawodawca podkreśla w kolejnych przepisach (zob. I. Sierpowska, Komentarz do art. 5 ustawy o pomocy społecznej, Lex dla Sędziego i Prokuratora PLUS). Już tylko z tego powodu, że skarżąca nie zamieszkuje i nie przebywa na terytorium RP, organy miały podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zasiłek celowy na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może zostać przyznany osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ten pogląd wielokrotnie był akceptowany w orzecznictwie Sądów Administracyjnych. Dla przykładu NSA w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 227/13, LEX nr 1329607, podkreślił wyraźnie, iż samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego majątku w wyniku powodzi. W analogiczny sposób przepis art. 40 ust. 2 u.p.s. zinterpretował NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 2249/11, LexPolonica nr 3892270. Podkreślono w nim jednoznacznie, że w sytuacji gdy osoba poniosła straty w nieruchomości budynkowej, a ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej nie korzysta w inny sposób niż stałe zamieszkiwanie w niej, to nie może to stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego. Strona skarżąca w chwili zdarzenia, na które się powołuje, nie zamieszkiwała w budynkach zniszczonych na skutek powodzi, gdyż przebywała od 10 lat poza granicami RP. Strona nie stara się nawet zakwestionować, że zamieszkuje w USA. Z tej przyczyny Organy zasadnie przyjęły, że jej potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone przez co nie ma podstaw do tego aby udzielić jej pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Podnoszone w skardze argumenty, w postaci ponoszenia opłat i innych kosztów utrzymania zniszczonych budynków jak i to, że w przyszłości skarżąca zamierza wrócić do Polski, nie mogą podważać decyzji negatywnej skoro strona mieszkała w innym miejscu niż zniszczone budynki. Tym samym wnioskodawczyni nie wykazała, że zasiłek celowy jest dla niej konieczny gdyż ma zaspokoić jej niezbędną potrzebę życiową. Tej potrzeby obiektywnie nie ma, bowiem strona od dłuższego czasu nie mieszkała i nie mieszka w Polsce. Zasiłek celowy, uregulowany w art. 40 u.p.s. jest świadczeniem przyznawanym dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej w tym wypadku potrzeby mieszkaniowej i tej potrzeby skarżąca z pewnością nie wykazała. Pomoc społeczna nie może zastępować działań samego poszkodowanego w sytuacji gdy nie znajduje się on w okolicznościach określonych w art. 7 u.p.s.. Na marginesie dodać należy, że osoby które korzystały z budynków należących do strony skarżącej otrzymały od Burmistrza Miasta [...] pomoc w postaci zasiłków celowych na odtworzenie zniszczonych budynków mieszkalnych. Nie można więc stwierdzić, że organy pomocy społecznej wykazały bierność wobec sytuacji rodziny skarżącej jaka wynikła na skutek powodzi. Resumując, ponieważ skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 5 u.p.s., a także w art. 40 ust. 2 tej ustawy, niezbędnych do uzyskania zasiłku celowego, to odmowa przyznania jej pomocy społecznej była pod względem kryteriów zasady legalności prawidłowa. Organy nie mogły więc ustalić innego wyniku sprawy niż ten, z którym nie zgadza się strona skarżąca. Sąd nie będąc związany granicami skargi nie dostrzegł innych niż zawarte w jej treści naruszeń prawa, które mogłyby spowodować zastosowanie kompetencji kasacyjnych, przewidzianych w przepisach p.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.