II SA/Rz 139/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z [...] grudnia 2013 r. nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 8 lipca 2013 r. M. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. S. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił M. S. przyznania żądanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni złożyła do akt kopię wniosku o rozwiązanie umowy o pracę, umowy rozwiązującej stosunek pracy i świadectw pracy. Z dokumentów tych wynikało, że ostatni stosunek pracy, w jakim pozostawała, trwał od 1 do 3 lipca 2013 r. i uległ rozwiązaniu na jej wniosek. Poprzedni zaś trwający od 21 listopada do 31 grudnia 2011 r. ustał wskutek upływu czasu, na jaki zawarto umowę. Z kolei orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki wydano dopiero 27 listopada 2012 r., przy czym stopnień jej niepełnosprawności datuje się od 21 września 2012 r. Mając to na względzie organ podał, że stosownie do art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej: "Uśr"), specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł. Wnioskodawczyni wprawdzie zrezygnowała z zatrudnienia i spełnia kryterium dochodowe oraz opiekuje się niepełnosprawną matką, jednak podejmując zatrudnienie miała wiedzą o stanie zdrowia matki, który powstał znaczenie wcześniej, niż podjęcie zatrudnienia i rezygnacja z niego po 3 dniach pracy. Samą opiekę także sprawowała już wcześniej. Dlatego przyznanie świadczenia nie było możliwe. W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. podała, że spełniła wszystkie warunki do przyznania jej żądanego świadczenia. Decyzję podjęto zaś z pominięciem ustawowych przesłanek decydujących o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, opierając ją na przypuszczeniach nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wyjaśniła, że po utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. zmuszona została do poszukiwania jakiegokolwiek źródła dochodu. Wobec stabilnego stanu zdrowia matki zdecydowała się podjąć zatrudnienie, jednak nie była w stanie pogodzić pracy ze sprawowaną nadal nad nią opieką. Stan zdrowia matki w tym krótkim czasie uległ bowiem pogorszeniu. Podkreśliła, że przepisy prawa nie wprowadzają wymogu, aby konieczność sprawowania opieki powstała dopiero w czasie trwającego stosunku pracy. Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2013 r., sprostowaną w zakresie daty jej wydania postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 16a Uśr oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "Kpa"). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podjęcie przez stronę zatrudnienia i rozwiązania go po 3 dniach ukierunkowane było na spełnienie przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia, ponieważ tylko ta okoliczność stanowiła przeszkodę w jego uzyskaniu. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił przyznania żądanego przez wnioskodawczynię świadczenia. Z decyzją SKO nie zgodziła się M. S., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 16a Uśr z uwagi na to, że odmówiono jej przyznania świadczenia pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek warunkujących jego otrzymanie, a art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dowolną ocenę zebranych dowodów. Pomimo spełnienia przesłanek z art. 16a Uśr organy z naruszeniem zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 Kpa uzależniły przyznanie świadczenia od dodatkowych, pozaustawowych warunków. Wobec tego skarżąca zażądała uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację zbieżną do wyrażonej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie z 13 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa"). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). Przedmiotem skargi były decyzje o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wydane po rozpatrzeniu podania M. S. z 8 lipca 2013 r. Organy ustaliły, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 27 listopada 2012 r. Do akt sprawy strona przedłożyła m.in. kopię wniosku o rozwiązanie umowy o pracę, umowy rozwiązującej stosunek pracy i świadectwa pracy, dokumentujących ostatni stosunek pracy, w jakim pozostawała od 1 do 3 lipca 2013 r., na mocy umowy zawartej na czas określony (w aktach brak samej umowy). Poprzedni zaś, trwający od 21 listopada do 31 grudnia 2011 r., ustał natomiast wskutek upływu czasu, na jaki zawarto umowę. Skarżąca spełniła także kryterium dochodowe. Pomimo tego organy uznały, że w świetle art. 16a ust. 1 i 2 Uśr nie była uprawniona do otrzymania żądanego świadczenia, ponieważ podejmując zatrudnienie miała wiedzę o stanie zdrowia matki, który powstał znaczenie wcześniej, niż podjęcie zatrudnienia i rezygnacja z niego po 3 dniach pracy. W ocenie Sądu stanowisko organów jest wadliwe, a co najmniej przedwczesne. W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), mocą której do Uśr wprowadzono nowy rodzaj rodzinnego świadczenia opiekuńczego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Stosownie do art. 16a ust. 1 Uśr, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zasiłek ten przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, tj. 623 zł (zob. rozporządzenie Rady Ministrów z 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, Dz. U. poz. 959). Nie przysługuje on jednak w przypadkach określonych w art. 16a ust. 8 Uśr. Z akt sprawy wynikało, że skarżąca 1 lipca 2013 r., na podstawie umowy zawartej na czas określony (w aktach brak tego dokumentu), podjęła pracę na stanowisku pracownika biurowego, a stosunek pracy uległ rozwiązaniu na jej wniosek 4 lipca 2013 r. Podanie zaś o przyznanie zasiłku złożyła 8 lipca 2013 r. Nie ulega również wątpliwości, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką A. S., wobec której ciąży na niej obowiązek alimentacyjny (por. art. 128 i art. 129 § 1 w zw. z art. 617 § 1 Kro). Strona spełniła także kryterium dochodowe. Jak zatem wynika z przedstawionych okoliczności faktycznych spełniła ona wszystkie pozytywne przesłanki określone w art. 16a ust. 1 i 2 Uśr i nie zachodziły wobec niej żadne z przesłanek negatywnych stypizowanych w art. 16a ust. 8 Uśr. Organy uznały jednak, że podjęcie zatrudnienia nastąpiło w czasie, kiedy skarżąca sprawowała już opiekę i zdawała sobie sprawę z niemożności pogodzenia tych ról. Dlatego też nie zrezygnowała z pracy w celu sprawowania opieki, ponieważ tę świadczyła już wcześniej. Stanowisko to należy uznać jednak za wadliwe i naruszające przepisy art. 16a Uśr. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego, podobnie jak w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. świadczenia pielęgnacyjnego, jest udzielenie przez Państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości uzyskania dochodów z tytułu pracy zarobkowej, z której rezygnuje. Zasiłek ten ma więc zrekompensować utracony dochód. Jednak przepisy art. 16a w zw. z art. 3 pkt 22 Uśr nie określają, jak długo powinien trwać stosunek pracy przed zrezygnowaniem z niego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym że powinien on mieć swój początek w okresie sprzed zdarzenia wymagającego podjęcia się opieki. Brak również zakazu poszukiwania i nawiązania stosunku pracy (zatrudnienia) po podjęciu się opieki. Może zatem mieć miejsce sytuacja taka, jak w rozpatrywanej sprawie, że osoba ubiegająca się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, sprawując wcześniej opiekę, podejmie zatrudnienie, aby w niedługim czasie z niego zrezygnować, jeżeli ta rezygnacja podyktowana będzie koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy osoba sprawująca opiekę z dniem 30 czerwca 2013 r. utraciła na skutek powołanej nowelizacji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i od 1 lipca 2013 r. pozostała bez środków do życia, będąc niejako zmuszona pozyskać jakieś źródło utrzymania, skoro Państwo, jak to podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 grudnia 2013 r. sygn. K.27/13 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), w sposób sprzeczny w Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej pozbawiło ją dotychczasowego świadczenia. Taki zresztą argument podnosiła sama strona w toku postępowania odwoławczego. Jeżeli zatem ustawodawca określił pewne warunki decydujące o przyznaniu prawa do danego świadczenia, to w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej nie można czynić obywatelowi, działającemu w zaufaniu do Państwa i stanowionego przez nie prawa, zarzutu podejmowania pewnych działań nakierowanych na skorzystanie z danego uprawnienia, jeżeli zachowania takie nie były zabronione przez prawo. W Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje konstytucyjnie gwarantowana wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Ustawy Zasadniczej). Zasadę tę potwierdza art. 10 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) stanowiąc, że każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy. Nawiązanie zaś stosunku pracy wymaga zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika, a do jego rozwiązania może dojść na mocy porozumienia stron – w każdym czasie (por. art. 11, 22 § 1, 25 § 1 i art. 30 § 1 pkt 2 Kp), po czym pracodawca obowiązany jest wydać pracownikowi świadectwo pracy (art. 97 Kp). Tak więc organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 Uśr podczas określania jednej z przesłanek warunkujących dopuszczalność przyznania przedmiotowego zasiłku, ponieważ w powołanym przepisie brak jest jakichkolwiek ograniczeń odnoszących się do czasu podjęcia i zrezygnowania z zatrudnienia. Mowa jest natomiast o związku sprawowanej opieki i rezygnacji z zatrudnienia (rezygnacja w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki). Skoro zatem skarżąca sprawując dotychczas opiekę podjęła zatrudnienie (w celu pozyskania jakiegoś źródła utrzymania), z którego jednak musiała zrezygnować z uwagi na konieczność dalszego sprawowania opieki, i okoliczność ta była zasadniczym powodem podjętej przez nią decyzji (pozbawienia się dochodu ze stosunku pracy), to wskazuje to na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Wszak strona wyjaśniała, że po utracie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została zmuszona do poszukiwania pracy. Jak się okazało niemożliwe było pogodzenie pracy z opieką, a prawdziwości tych wyjaśnień organy nie podważyły. Warto również zwrócić uwagę, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca z pracy była zdolna do jej podjęcia i świadczenia, a przez to osiągania dochodu. Ubocznie należy wskazać, że jeżeli organy uważały, że rzeczona umowa o pracę, trwająca 3 dni, była np. umową pozorną, to okoliczność ta powinna znaleźć potwierdzenie w toku postępowania dowodowego. Z decyzji, które wydano w sprawie, nie wynika jednak, aby organy rzeczony stosunek pracy kwestionowały. Wątpliwe wydaje się, aby okoliczność taką organy były w stanie wykazać we własnym zakresie, ponieważ chodzi tu o nieważność czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Pamiętać należy, że w związku z zawarciem umowy o pracę pracownik obowiązany jest do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca - do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem (art. 22 § 1 Kp). Ponadto na pracodawcy ciążył obowiązek zgłoszenia pracownika do ubezpieczeń społecznych (por. art. 4 pkt 2 lit. a), art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 36 ust. 1, 2, 4 i 11 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1442). Zastrzec jednak trzeba, że samo niewywiązanie się przez pracodawcę z obowiązków notyfikacyjnych nie świadczy samo przez się o pozorności umowy o pracę, jeżeli ta była rzeczywiście wykonywana. Zaniechanie takie stanowi natomiast wykroczenie (por. art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) i nie pozbawia pracownika uprawnień wynikających ze stosunku pracy. Przepisy wymagają także zgłoszenia pracownika do ubezpieczenia zdrowotnego (por. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 69, art. 74 ust. 1, art. 77 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) i nakładają na pracodawcę będącego płatnikiem pewne obowiązki prawnopodatkowe (por. art. 31, 38 i 39 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.). Brak jednak we wskazanym zakresie jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej. Jeżeli bowiem organy miały wątpliwość co do faktu podjęcia i rezygnacji przez M. S. ze stosunku pracy powinny okoliczność tę udowodnić, a nie jedynie dokonać dowolnej oceny ustalonych faktów. Postępując w ten sposób naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kpa, ponieważ wadliwie oceniły prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy. Wobec powyższego konieczne było uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, ponieważ zawierały one tożsame wady odnoszące się do jednej z przesłanek określonych w art. 16a ust. 1 Uśr dotyczącej związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i sprawowaną opieką. Dodatkowo, organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1Kpa. To zaś obligowało Sąd do wydania orzeczenia zgodnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, organy będą obowiązane albo uzupełnić postępowanie dowodowe, jeżeli podważają podjęcie i zrezygnowanie przez skarżącą ze stosunku pracy w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, albo w ustalonych dotychczas okolicznościach sprawy uwzględnić zgłoszone przez stronę żądanie - stosownie do art. 16a ust. 1 i 2 Uśr, mając na względzie dyspozycję art. 24 ust. 2 i 3 tej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa.