II SA/Rz 1401/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]. Przedmiotem skargi S. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: S. B. w dniu 23 maja 2014 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad niepełnosprawną babką A. C. na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], odmówił S. B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babką – A. C. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że A. C. ma czworo dzieci z których dwoje pracuje zawodowo, jedno jest na rencie chorobowej, a jedno osobą bezrobotną - bez zameldowania. Wyjaśnił, że w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny mają dzieci A. C., zaś obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej koleśności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Natomiast fakt pozostawania dzieci w zatrudnieniu, nie jest okolicznością powodującą niemożność sprawowania przez nie opieki nad matką. S. B. nie jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do alimentacji wobec babki A. C., dlatego nie przysługuje jej prawo do przedmiotowego zasiłku. W odwołaniu od tej decyzji S. B. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji przez przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna nad babką na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. SKO decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że S. B. nie może być przyznany zasiłek dla opiekuna z uwagi na fakt, że jako wnuczka osoby wymagającej opieki nie kwalifikuje się w pierwszej kolejności do alimentacji. A. C. ma czworo dzieci, którzy są w stanie sprawować opiekę nad matką, a co najważniejsze są oni w pierwszej kolejności zobowiązani do opieki nad niepełnosprawną matką. Natomiast fakt oddzielnego zamieszkiwania lub wykonywania pracy zawodowej nie zwalnia ich z obowiązku alimentacyjnego względem osoby uprawnionej. Obowiązek ten może przybrać postać udzielenia świadczenia pomocy w formie starań osobistych lub też może polegać np. na dostarczaniu określonej ilości produktów potrzebnych do egzystencji bądź opłaceniu osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Kolegium zwróciło uwagę, że dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową przyznania zasiłku dla opiekuna jest fakt, że A. C. aktem notarialnym przeniosła własność lokalu mieszkalnego oraz prawo użytkowania wieczystego działki na rzecz wnuczki. W związku z powyższym S. B. jest zobowiązana do alimentacji względem babki na mocy umowy, za co uzyskała korzyść m.in. w postaci prawa do lokalu mieszkalnego. S. B. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję SKO, wnosząc o uchylenie w całości decyzji obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez jego błędną wykładnię. W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium. W jej ocenie fakt samego wystąpienia przez nią z wnioskiem o zasiłek dla opiekuna świadczy, że dzieci A. C. nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Zarzuciła SKO, że nie wzięło pod uwagę sytuacji finansowej, zdrowotnej, a także emocjonalnej osoby która miałaby taką opiekę sprawować. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego - z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Nie budzą wątpliwości Sądu, ustalenia organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżąca zwróciła się do organu I instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad babką A. C. Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta Miasta i uznało, że skarżącej nie przysługuje zasiłek dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Według art. 2 ust. 1 tej ustawy - zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy określono, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wyjaśnienia wymaga również, że ustawą z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), z dniem 1 stycznia 2013 r. zmieniona została treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To właśnie aktualne brzmienie tego przepisu zostało powołane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W sprawie kluczowe znaczenie ma różnica w brzmieniu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji obowiązującej do 31 grudnia 2012 r. i w brzmieniu przyjętym przez Kolegium. Art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. miał następujące brzmienie: Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Natomiast Kolegium w zaskarżonej decyzji przytoczyło treść art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013, poz. 1456 ze zm.), w aktualnym brzmieniu tj.: _@POCZ@__@KON@_Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślić należy, że Kolegium nie poczyniło ustaleń czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z A. C. nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Taki obowiązek organów wynika z treści art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Regulacja ta precyzowała, że świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą najbliższą. W przedmiotowej sprawie skarżąca S. B. należy do grona osób "innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu". Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny – pod warunkiem gdy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, (do których zaliczają się dzieci A. C.) – nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Tymczasem organy obu instancji nie zbadawszy szczegółowo tej kwestii - uznały, że dzieci A. C. są w stanie zadość uczynić ciążącemu na nich w pierwszej kolejności obowiązkowi alimentacyjnemu. Takie ustalenia organów kłócą się z oświadczeniami A. C. złożonymi w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 24 czerwca 2014 r. Ww. oświadczyła, że opiekę nad nią sprawuje wnuczka S. B., a takiej opieki nie są jej w stanie zapewnić dzieci (syn M. przebywa za granicą, syn K. jest chory, córka E. pracuje, a córka D. jest uzależniona od alkoholu). Podała, że wymaga opieki całodobowej, gdyż większość doby leży w łóżku. Czasami również córka E. pomaga jej (zabierając ją do lekarza). Samo ustalenie przez organy faktu zatrudnienia, bezrobocia i renty chorobowej, co do dzieci A. C. jest niewystarczające dla ustalenia, że mogą one sprawować opiekę nad matką. Z przytoczonego przez organ I instancji wyroku NSA z dnia 18 lipca 2012 r. I OSK 198/12 wynika, że "uregulowanie prawne, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, zawarte w art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), musi być wykładane z zastosowaniem przesłanek obiektywnych, do których nie należy sam fakt pozostawania w zatrudnieniu osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu". W uzasadnieniu NSA wskazał na indywidualne, szczegółowe zbadanie sytuacji osób obowiązanych do alimentacji tj. sytuacji zarówno osobistej jak i majątkowej. Dopiero poczynienie tych ustaleń pozwoli lub nie na przyjęcie – jak chce organ I instancji – że dzieci jeśli nie mogą zapewnić opieki w formie starań osobistych, to mogą opłacić osobę trzecią, która taką opiekę zapewni. Umknęło uwadze organów obu instancji oświadczenie złożone przez A. C. (złożone w trakcie wywiadu środowiskowego), że jej wnuczka przebywała w Domu Dziecka "O." w [...] od 16 do 24 roku życia, z przerwą około 3 lat (gdy wyjechała za granicę). Świadczy to o tym, że D. S. jako matka S. B. nie była w stanie zapewnić córce opieki. W związku z tym trudno dać wiarę ustaleniom organów, że w chwili obecnej D. S. jest w stanie sprawować opiekę nad ciężko chorą matką. Przeczy temu również oświadczenie A. C., że spośród wszystkich dzieci najrzadziej utrzymuje kontakty z córką D., która jest uzależniona od alkoholu. Milczeniem organy pominęły fakt, że np. K. W. - syn A. C. choruje na guza nerki (wywiad środowiskowy z 24 czerwca 2014 r.). W aktach sprawy brak jest także decyzji o przyznaniu S. B. świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz A. C., które miało wygasnąć w warunkach art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Organy przyjmują milcząco za pewnik jej istnienie, ale aby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należałoby ją dołączyć do akt i zweryfikować w kontekście hipotezy tego przepisu. Brak koniecznych ustaleń objętych hipotezą art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony należycie, co wskazuje na istotne naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Rację mają organy obu instancji, że na mocy umowy o dożywocie A. C. przeniosła własność lokalu mieszkalnego oraz prawo użytkowania wieczystego działki na rzecz wnuczki S. B., a skarżąca zobowiązała się zapewnić swojej babce dożywotnie utrzymanie. W umowie o dożywocie z jednej strony następuje przeniesienie własności nieruchomości na nabywcę, z drugiej zaś strony zostaje on obciążony obowiązkiem spełniania świadczeń na rzecz zbywcy lub osoby trzeciej wskazanej przez zbywcę. O treści i zakresie świadczeń należnych dożywotnikowi przesądza umowa dożywocia, w tym zakresie zasada swobody umów (art. 3531 k.c.) nie doznaje ustawowego ograniczenia. W razie jednak braku szczegółowych ustaleń w umowie zakres świadczeń określa się według art. 908 § 1 k.c. Należy jednak podkreślić, że do ustalenia zakresu świadczeń na rzecz dożywotnika z tytułu umowy dożywocia nie mają zastosowania przepisy odnoszące się do ustalenia zakresu obowiązku alimentacyjnego. Dożywocie i obowiązek alimentacyjny w żadnym przypadku nie mogą być ze sobą utożsamiane (tak słusznie E. Niezbecka, Komentarz do art. 908 Kodeksu cywilnego, LEX, 2014). Obowiązek alimentacyjny o którym mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. - to ustawowy obowiązek alimentacyjny (art. 128-132 k.r.o.). Oznacza to, że decyzja SKO, jak i organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. poprzez ich zastosowanie do nienależycie ustalonego stanu faktycznego. Reasumując stwierdzić należy, że organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości w zakresie – faktycznych możliwości sprawowania opieki przez dzieci A. C. Przedstawione powyżej okoliczności zadecydowały o uchyleniu decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać stosownych ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.