II SA/Rz 1415/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi W. G. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 4aa, ust. 4b, art. 24 ust. 2a, ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) i obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2021 (M. P. z 2020 r., poz. 1031) - odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią K. W. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał, że K. W. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. W ocenie Burmistrza w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed 18 rokiem życia lub przed 25 rokiem życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, co uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Ponadto osoba wymagająca opieki posiada troje dzieci, i to one są uprawnione w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, SKO decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Burmistrz dokonał błędnej interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie uwzględniając wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na datę powstania niepełnosprawności. SKO wskazało, że wyrok wszedł w życie w dniu ogłoszenia, tj. w dniu 23 października 2014 r. Wyrok ten nie doprowadził do wyeliminowania niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego, a jedynie wskazał na konieczność zmian ustawodawczych. Jednakże w razie braku reakcji ustawodawcy należy odkodować podstawę prawną rozpoznania sprawy z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Takie działanie znajduje oparcie w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają więc obowiązek orzekać na podstawie przepisów u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, który z dniem 23 października 2014 r. został ostatecznie uznany za niekonstytucyjny. Konsekwencją orzeczenia Trybunału jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Na poparcie swojego stanowiska SKO przytoczyło orzeczenia sądów administracyjnych. SKO stwierdziło jednak, że niezależnie od częściowo błędnego uzasadnienia decyzji Burmistrza, rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skarżący jest bowiem krewnym w drugim stopniu osoby wymagającej opieki, która ma jeszcze troje dzieci, a zatem osoby zobowiązane w bliższej kolejności w rozumieniu art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 z późn. zm. - dalej w skrócie: "k.r.o.") do spełnienia obowiązku alimentacyjnego. SKO wskazało, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym. Niewątpliwie nie można więc automatycznie wykluczać wnuka osoby niepełnosprawnej z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jednakże przyznanie świadczenia byłoby możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci tej osoby nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt zamieszkiwania dzieci poza miejscem zamieszkania rodzica, czy też wykonywanie pracy zarobkowej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Tymczasem córka osoby wymagającej opieki – E. G. oświadczyła, nie może się opiekować matką ponieważ jest czynna zawodowo i musiałaby zrezygnować z pracy aby zapewnić całodobową opiekę. Syn G. W. stwierdził, że w chwili obecnej przebywa na emeryturze policyjnej, zamieszkuje jednak poza S., i nie jest w stanie opiekować się mamą oraz służyć pomocą w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb związanych z egzystencją, musi się ponadto opiekować własnym gospodarstwem domowym oraz rodziną. Natomiast syn M. W. oświadczył, że w chwili obecnej pracuje zawodowo, nie zamieszkuje razem z mamą, w związku z czym nie ma możliwości opieki. SKO stwierdziło, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdyby dzieci K. W. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu, w tym także poprzez dostarczenie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Natomiast w ocenie SKO w sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego babci przed obowiązkiem alimentacyjnym jej dzieci. Tym samym skarżący nie spełnia przesłanki do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: a) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy, - przyjęciu, że faktyczne sprawowanie przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że osoba niepełnosprawna ma córkę oraz dwóch synów, na których to dzieciach jako spokrewnionych w pierwszym stopniu - spoczywa obowiązek opieki nad matką, - uznaniu, że potencjalny obowiązek alimentacyjny dzieci względem wymagającej opieki matki bez względu na szczególne okoliczności wyprzedza obowiązek alimentacyjny wnuków, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, że w tej sytuacji nie zaktualizował się wynikający z przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny względem babci, co z kolei przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, - nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy u.ś.r. pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osoby zobowiązane, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego. 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez skarżącego i realnych możliwości sprawowania przez dzieci opieki nad niepełnosprawną matką w zakresie wymaganym stanem zdrowia, a przez to nieuprawnione uznanie, że kryterium stopnia pokrewieństwa wyznaczające kolejność zobowiązania do alimentacji stanowi samo w sobie przeszkodę w nabyciu przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym dla niego interesem w tej sprawie. - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołał się do uzasadnień wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2014 r., SK 7/11 oraz z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, w których Trybunał wyjaśnił cel świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej skarżący stwierdził, że organy obu instancji dokonały nieuprawnionej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., a przez to wadliwie przyjęły, że fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, nie jest wystarczający do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że są osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Wykładnia taka nie odpowiada ratio legis u.ś.r. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył orzeczenia sądów oraz poglądy wyrażone w doktrynie. Skarżący stwierdził, że dzieci K. W. nie są w stanie zapewnić jej całodobowej opieki, a zatem mając na względzie art. 132 k.r.o. należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącego względem babci, co czyni go osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie skarżącego za nieuzasadnione w świetle uregulowań Konstytucji RP należy uznać taką wykładnię przepisów u.ś.r., która skutkuje ograniczeniem w dostępności do świadczenia pielęgnacyjnego osób realizujących swój moralny i prawny obowiązek względem niepełnosprawnego członka swojej rodziny, w sytuacji, gdy prawidłowo sprawuje on faktyczną, codzienną opiekę. Ponadto skarżący wskazał, że poza zainteresowaniem organu pozostały kwestie podnoszone w odwołaniu dotyczące sytuacji rodzinnej i życiowej dzieci osoby wymagającej opieki, stanowiące przesłankę wykluczenia ich z grona osób, które w prawidłowy sposób mogłyby sprawować opiekę nad matką. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej zarzuconych. Nie będąc związanym zarzutami skargi, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji również w kontekście zachowania zasadniczych wymogów formalnych, warunkujących jej legalne wydanie. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 21 czerwca 2021 roku. Czternastodniowy termin na wniesienie odwołania mijał z końcem dnia 5 lipca 2021 roku. Akta sprawy wykazują, że odwołanie wpłynęło do MOPS w [...] w dniu 6 lipca 2021 roku. Nie wynika z nich, aby odwołanie zostało nadane drogą pocztową. Celem potwierdzenia przedmiotowych okoliczności Sąd zwrócił się do SKO oraz skarżącego o wyjaśnienie, w jakim sposób i kiedy zostało wniesione odwołanie. Zarówno SKO – pismem z dnia 12 października 2021 roku, jak i Skarżący – pismem z dnia 1 listopada 2021 roku, potwierdzili, że odwołanie zostało wniesione osobiście w dniu 6 lipca 2021 roku. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że SKO rozpoznało odwołanie od decyzji ostatecznej, rażąco naruszając art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 127 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdził nieważność decyzji SKO. Procedując ponownie po zwróceniu akt SKO uwzględni fakt, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Weźmie również pod uwagę regulacje szczególne, normujące procedurę przywracania terminów w toku postępowania administracyjnego, w okresie epidemii COVID-19, w szczególności art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.)