II SA/Rz 1420/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] /dalej: SKO lub Kolegium/, po rozpatrzeniu zażalenia P. K. /działającego przez pełnomocnika E. K./ na postanowienie Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 262 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) – uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz Gminy i Miasta [...], na wniosek A. i K. D. o rozliczenie poniesionych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, [...] listopada 2013 r. wydał postanowienie o obciążeniu kosztami postępowania rozgraniczeniowego położonych w G. działek nr 232 /stanowiącej własność wnioskodawców/ i nr 233 /stanowiącej własność P. K./ po połowie, tj. przez A. i K. D. w kwocie 3000 zł i P. K. w kwocie 3000 zł, nakazując jednocześnie zwrot kwoty 3000 zł przez P. K. na rzecz A. i K. D. Rozstrzygnięcie to zakwestionował E. K. – pełnomocnik P. K., który we wniesionym zażaleniu podniósł, że wnioskodawcy wyznaczyli wybranego przez siebie geodetę bez jego wiedzy i zgody. Ponadto zarówno geodeta jak i K. D. zapewnili go, że wszystkie koszty związane z rozgraniczeniem poniesie wnioskodawca. O uchylenie postanowienia Burmistrza wniósł także kolejny ustanowiony przez P. K. pełnomocnik (adwokat), który zgłosił swój udział w postępowaniu. Wskazał, że sprawa o rozgraniczenie znajduje się na etapie postępowania sądowego i to Sąd jest uprawniony do ustalenia kosztów postępowania, w tym na etapie administracyjnym. Wątpliwości budzą też przedłożone przez biegłego geodetę rachunki, z których wynika, że koszty dokonanych przez niego czynności zawierały się w kwocie 3000 zł. Z akt postępowania wynika również, że udział w postępowaniu brał właściciel nieruchomości 55/1 (Powiat [...] – Zarząd Dróg Powiatowych [...]), co nie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Nr [...] Kolegium uchyliło w całości postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. i umorzyło postępowanie w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego działki nr 232 z działką nr 233. Postanowienie SKO na skutek skargi A. i K. D., uchylone zostało wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 357/14. Jako przyczynę uchylenia Sąd wskazał brak wskazania w sentencji postanowienia, iż postępowanie I instancji umorzono w całości, co naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia P. K., SKO opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2013 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie rozgraniczeniowe, zakończone decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. Nr [...], zainicjowane zostało wnioskiem A. i K. D., w którym zaproponowali, by czynności rozgraniczenia dokonał geodeta W. W. Został on upoważniony przez Burmistrza do dokonania tych czynności, jednak z akt sprawy nie wynika, by organ wzywał wnioskodawców lub inne strony do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania związanych z wynagrodzeniem geodety (na podstawie przedłożonych rachunków nr 24/2013 i 30/2013 stwierdzono, że zostało ono zapłacone przez wnioskodawców, niemniej wątpliwa pozostała jego wysokość, tj. 3000, czy też 6000 zł). SKO wyjaśniło, że wynagrodzenie geodety za wykonanie czynności rozgraniczeniowych co do zasady wchodzi w skład kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Z uwagi jednak na to, że żadnych regulacji określających zasady rozstrzygania o ponoszeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie przewidują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193 poz. 1287 ze zm.), zastosowanie znajdują przepisy K.p.a., w tym art. 262 § 1, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Kolegium podkreśliło, że na gruncie regulacji zawartych w dziale IX K.p.a., w procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. W konsekwencji, na gruncie rozpatrywanej sprawy, bezprzedmiotowe jest orzekanie o poniesionych przez wnioskodawców we własnym zakresie kosztach rozgraniczenia, albowiem nie stanowią one kosztów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 264 § 1 K.p.a., o rozliczeniu których mógłby orzec organ. Potwierdzają to wyroki WSA w Szczecinie z dnia 19 maja 2011 r. II SA/Sz 342/11 i NSA z dnia 9 stycznia 1998 r. II SA 1117/97, wg których w sytuacji, gdy organ nie żądał zaliczki, natomiast wynagrodzenie geodety opłaciła z własnej inicjatywy jedna ze stron, ustalając jego wysokość w porozumieniu z geodetą, to wówczas nie zachodzi konieczność rozliczenia tych kosztów w postanowieniu kończącym postępowanie rozgraniczeniowe. Ubocznie Kolegium podkreśliło, że w sprawach dot. rozgraniczenia, obowiązek wskazania uprawnionego geodety spoczywa na organie, który w razie konieczności powinien wezwać wnioskodawcę (lub także inne strony) do uiszczenia stosownej zaliczki na poczet kosztów postępowania zgodnie z art. 262 § 2 K.p.a., a po jego zakończeniu na podstawie art. 264 § 1 K.p.a. wydać postanowienie w przedmiocie kosztów rozgraniczenia ustalając, która ze stron i w jakiej wysokości powinna te koszty ponieść. Skoro tryb ten nie miał w sprawie zastosowania, zaś koszty rozgraniczenia wyłożyli we własnym zakresie wnioskodawcy, brak jest podstaw do nałożenia na inne strony postępowania obowiązku zwrotu części tych kosztów na ich rzecz. W tej sytuacji, naruszające te przepisy postanowienie Burmistrza należało uchylić, a postępowanie organu jako bezprzedmiotowe w całości umorzyć. W skardze A. i K. D., wnosząc o uchylenie postanowienia SKO z dnia [...] września 2014 r., zarzucili naruszenie art. 262 § 2 K.p.a. i art. 264 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do rozliczenia kosztów poniesionych przez strony postępowania oraz art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż geodeta działał wyłącznie na zlecenie skarżących, bez upoważnienia Burmistrza, kiedy już w piśmie wszczynającym postępowanie rozgraniczeniowe wnosili o wyznaczenie biegłego geodety i rozliczenie kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wskazali, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, koszty o których mowa w art. 262-264 K.p.a., obejmują wydatki mające na celu rozstrzygnięcie sprawy. Bezspornie należy do nich wynagrodzenie biegłego geodety z tytułu wykonania operatu geodezyjnego i nie ma znaczenia, czy w pierwszej kolejności poniósł je organ administracyjny, strona lub inni uczestnicy postępowania. Skoro przeprowadzenie czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy zostało przez organ powierzone wskazanemu geodecie, związane z tym koszty rozgraniczenia nieruchomości są następstwem celowych działań organu administracji publicznej, a poniesione przez skarżących wydatki związane z uzyskaniem rozstrzygnięcia administracyjnego stanowią jego koszt. Na niezasadność twierdzeń organu odwoławczego wskazuje także treść art. 263 § 1 K.p.a., zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się m.in. koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a.; obejmują one również wynagrodzenie biegłego geodety i z mocy art. 264 § 1 K.p.a. powinien o nich rozstrzygnąć właściwy organ. Skarżący wnosząc o wyznaczenie biegłego geodety byli gotowi wpłacić zaliczkę na konto Urzędu Miasta, stąd nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego działania organów gminy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej stosując kryterium zgodności z prawem, na co wskazuje art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Jedną z poddanych tej kontroli form działalności administracji jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie – art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu poprzez jego uchylenie możliwe jest tylko w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Badanie w powyższych granicach legalności objętego skargą A. D. i K. D. postanowienia doprowadziło do konkluzji o jego zgodności z prawem, stąd też skarga została oddalona. Kwestionowała ona rozstrzygnięcie SKO w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Problematykę dotyczącą ustalenia przebiegu granic nieruchomości regulują unormowania zawarte w art. 29 i nast. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. poz. 193, nr 1287 ze zm.), określanej dalej jako "P.g.i.k.". Nie odnoszą się one jednak w jakimkolwiek zakresie do kosztów prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zastosowanie w takiej sytuacji znajdą regulacje działu IX K.p.a. zatytułowanego: "Opłaty i koszty postępowania". Przewidują one rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ postępowanie to prowadzący. Z art. 262 § 1 K.p.a. wynika bowiem, które koszty postępowania obciążają stronę, a zatem wszelkie pozostałe obowiązany jest ponieść organ administracji. W przepisach wspomnianego działu nie ma natomiast mowy – w przeciwieństwie do unormowań zawartych w procedurze cywilnej – o możliwości rozstrzygania o kosztach postępowania pomiędzy jego stronami. W myśl art. 264 § 1 K.p.a. wysokość kosztów postępowania administracyjnego, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia ustala, w drodze postanowienia, organ administracji jednocześnie z wydaniem decyzji. Jak wskazuje z kolei art. 31 ust. 1 P.g.i.k., czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wyznaczając takiego geodetę organ może wyłożyć związane z udziałem wymienionego koszty z własnych środków bądź tez zażądać zaliczki od strony na pokrycie powyższego, by następnie tego rodzaju koszty rozliczyć po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego. Na podstawie powołanego art. 262 K.p.a. można zatem orzec o kosztach postępowania rozgraniczeniowego poniesionych przez organ administracji publicznej, obciążając tymi kosztami strony tego postępowania. Zawsze jednak muszą to być koszty, które przez organ prowadzący postępowanie zostały wyłożone z pozostających do jego dyspozycji środków, nie zaś przez stronę, czy strony tego postępowania, chyba, że strony poniosły określone wydatki na wezwanie organu (tj. w ramach zaliczki w trybie art. 262 § 2 K.p.a.). Ewentualne zaliczki pobiera się bowiem na koszty ponoszone przez organ. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości zarówno w nauce postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym, gdzie podkreśla się, że procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX K.p.a. wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 K.p.a.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 9.01.1998 r. II SA 1117/97, Lex nr 41275, wyrok NSA z 6.12.2003 r. II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001/7-8/206, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30.10.2007 r. VIII SA/Wa 436/07, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Legalis System Informacji Prawnej). Także w powołanej przez skarżących uchwale NSA z 11.12.2006 r. I OPS 5/06 (publ.: http.orzeczenia.nsa.gov.pl) zaprezentowano stanowisko, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 ustawy Kodeks cywilny. Wykluczona jest natomiast możliwość przyznania przez organ administracyjny zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. (nr [...]) Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na wniosek A. D. i K. D. dokonał rozgraniczenia nieruchomości położonych w G., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr 232 - własność A. i K. D. z jednej strony z działką nr 233 stanowiącą własność P. K. i z działką nr 55/1 będącą własnością Powiatu [...] z drugiej strony. Niekwestionowane jest także, iż czynności ustalenia przebiegu granic przeprowadził geodeta upoważniony przez Burmistrza. Skarżący nie negują również faktu, iż zapłaty za działania geodety dokonali z własnej inicjatywy bezpośrednio na jego rzecz, nie będąc wzywanym przez organ do uiszczenia stosownej zaliczki w tym zakresie. Skarżący twierdzą tylko, że byli gotowi na wpłacenie takiej zaliczki, jak też, że nie miało dla nich znaczenia, czy zaliczkę tę (na poczet wynagrodzenia geodety) wniosą na poczet Urzędu Gminy czy też bezpośrednio geodecie, skoro działał on na zlecenie Burmistrza. W świetle jednak przedstawionych wyżej regulacji prawnych dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego oraz zaprezentowanego poglądu tak nauki postępowania administracyjnego, jak i orzecznictwa sądowego (które Sąd w niniejszym składzie podziela) okoliczność, że organ administracji nie poniósł kosztów przedmiotowego postępowania (jak też nie zostały one poniesione wprawdzie przez stronę, lecz na wezwanie organu) stanowi ewidentną przeszkodę do wydania przez niego rozstrzygnięcia odnośnie do powyższego. Należy podkreślić – odnosząc się do zarzutów skargi – że organ odwoławczy nie zakwestionował tego, że wynagrodzenie geodety zasadniczo stanowi koszt postępowania rozgraniczeniowego w myśl art. 263 § 1 K.p.a., jak też tego, iż geodeta ten został w niniejszej sprawie upoważniony przez Burmistrza Gminy i Miasta [...]. Stwierdził tylko, czego zresztą (co już zaznaczono) strony skarżące nie negują, że organ I instancji nie poniósł tychże kosztów samodzielnie tj. z własnych środków bądź też środków stron pobranych od nich jako zaliczka z art. 262 § 2 K.p.a. Skoro więc koszty rozgraniczenia wyłożyli we własnym zakresie wnioskodawcy bezpośrednio na rzecz geodety, nie zaś na żądanie organu w formie zaliczki, to brak jest w K.p.a. podstaw do nałożenia na inne strony postępowania obowiązku zwrotu wnioskodawcom części tych kosztów. To bowiem organ prowadzący postępowanie decyduje o zakresie prowadzonych w nim czynności, a w konsekwencji o wysokości łączących się z nimi kosztów. Tymczasem w niniejszym postępowaniu to skarżący zdecydowali w istocie o wielkości tych kosztów, uiszczając je bezpośrednio geodecie, nie zaś na rachunek rozstrzygającego w przedmiocie rozgraniczenia Burmistrza, po czym domagają się ich rozliczenia przez nakazanie zwrotu ich części od pozostałych stron postępowania. W zaistniałej zatem sytuacji prawidłowym było stanowisko Kolegium, (które uchyliło w całości postanowienie organu I instancji obciążające kosztami przeprowadzonego w niniejszej sprawie rozgraniczenia po połowie skarżących i P. K., przy jednoczesnym zobowiązaniu tego ostatniego do zwrotu kwoty 3000 zł na rzecz p. D.) i umorzyło postępowanie w I instancji w całości. Jeśli bowiem art. 262 K.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie rozdziału kosztów postępowania pomiędzy organ i strony, a nie istnieje inna podstawa prawna upoważniająca do rozliczenia kosztów między samymi stronami, to jedynym właściwym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowego, o czym SKO zgodnie z prawem orzekło. Z tych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.