II SA/Rz 1424/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie na uchwałę Rady Powiatu w Brzozowie z dnia 9 marca 2018 r. nr XXXVIII/211/2018 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowania na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdów powstałych po wydaniu decyzji usunięcia pojazdu, od którego odstąpiono stwierdza nieważność § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Brzozowie (dalej w skrócie: "Prokurator") jest Uchwała Nr XXXVIII/211/18 Rady Powiatu w Brzozowie (dalej w skrócie: "Rada Powiatu") z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów usunięcia pojazdu powstałych po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu, od której odstąpiono - którą wydano w następujących okolicznościach: Zaskarżoną Uchwałą Rada Powiatu działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej w skrócie: "p.r.d.") m. in. ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi w zależności od rodzaju pojazdu: 1) rower lub motorower - 105 zł brutto; 2) motocykl - 210 zł brutto; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 460 zł brutto; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 575 zł brutto; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 810 zł brutto; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 1.200 zł brutto; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 1.400 zł brutto (§ 1 Uchwały), a także ustaliła opłatę za parkowanie pojazdów usuniętych z drogi w zależności od rodzaju pojazdu za każda dobę przechowywania: 1) rower lub motorower - 16 zł brutto; 2) motocykl - 23 zł brutto; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 35 zł brutto; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 47 zł brutto; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 68 zł brutto; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t – 126 zł brutto; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne – 150 zł brutto (§ 2 Uchwały). Prokurator wniósł skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 130a ust. 6 p.r.d., polegające na przekroczeniu granic ustawowego upoważnienia i ustalenie stawek kwotowych w § 1 i § 2 w przedmiotowej uchwale na poziomie wyższym niż rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu, podczas gdy ww. przepis upoważniający organ jednostki samorządu terytorialnego zobowiązuje przy podjęciu uchwały każdorazowo uwzględnić koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej jej § 1 i 2. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że z przedłożonej przez Starostwo Powiatowe w Brzozowie umowy nr [...] zawartej z A. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A. S. "[...]" Firma Handlowo-Usługowa, stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym są ustalone na znacznie niższym poziomie. Przykładowo dla pojazdu o masie całkowitej do 3,5 t stawka w umowie za usunięcie pojazdu została określona na kwotę 300 zł brutto, w uchwale natomiast stawka ta została określona na znacznie wyższym poziomie. Podobnie się rzecz ma w przypadku stawki za przechowanie pojazdu do 3,5 t na parkingu. W tym wypadku stawka w umowie została określona na kwotę 10 zł brutto, w uchwale na kwotę 35 zł brutto. Następnie Prokurator wskazał, że w piśmie z dnia 30 października 2018 r. przedstawiciel Starostwa Powiatowego wyjaśnił, iż stawki zaproponowane w zaskarżonej Uchwale są ustalone na znacznie niższym poziomie niż w gminach ościennych. Stawki te nie były waloryzowane od 2015 r. Same zaś koszty jakie generuje prowadzenie przez Powiat zleconych czynności w tym zakresie, są znacznie wyższe niż wpływy od kierowców. W tym zakresie powołano się na dane z lat 2015-2017. Jako koszty dodatkowe wskazano wdrożenia procedury związanej z oszacowaniem oraz zniszczeniem pojazdów, które nie zostały odebrane przez właścicieli. Prowadzone przez Urząd Skarbowy w Brzozowie postępowania egzekucyjne w większości przypadków okazywały się nieskuteczne i były umarzane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Prokurator stwierdził, iż stawki zaproponowane w zaskarżonej Uchwale zostały ustalone bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów jakie generują wskazane czynności. Rzeczywiste koszty określa umowa jaka została zawarta z przedsiębiorstwem zajmującym się usuwaniem pojazdów oraz ich przechowywaniem. Ustalenie w uchwale stawek na wyższym poziomie stanowi ukrytą i niedozwoloną formę fiskalizmu. Ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 p.r.d. jedynie dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Prokurator przytoczył wyrok sądu administracyjnego, w którym stwierdzono, iż uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek, z zastrzeżeniem, że stawki tych opłat nie przekroczą maksymalnych wysokości stawek określonych w stosownym obwieszczeniu Ministra Finansów. W ocenie Prokuratora, Rada Powiatu przy ustalaniu wysokości opłat nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Stawki opłat w zaskarżonej Uchwale zostały zatem określone arbitralnie i są niezgodne z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. Powoduje to także bezprawne obciążanie mieszkańców Powiatu kosztami działania organu. Wyższe stawki zawarte w przedmiotowej Uchwale w stosunku do stawek zapisanych w umowie stanowią jedynie próbę przerzucenia części kosztów dodatkowych, jakie powstały w związku z nieskutecznymi egzekucjami oraz usuwaniem i parkowaniem pojazdów, na inne osoby, które uiściły swoje należności. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie. Rada Powiatu wskazała, że w myśl art. 130a ust. 6 p.r.d., opłaty powinny być ustalone z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów oraz przy uwzględnieniu konieczności sprawnej realizacji zadań. Jednocześnie stawki te nie mogą przekraczać maksymalnych kwot opłat ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Zdaniem Rady Powiatu, w granicach określonych wskazanymi kryteriami, rada powiatu może dowolnie kształtować stawki przedmiotowych opłat na poziomie zapewniającym sprawną realizację zadań. Rada Powiatu zaznaczyła, że na wykonywanie zadań usuwania pojazdów z dróg powiat nie otrzymuje żadnych środków finansowych z budżetu państwa, dlatego też może wykonywać to zadanie jedynie w oparciu o uchwalone stawki opłat. Na wykonywanie zadania w zakresie usuwania pojazdów z dróg składają się natomiast nie tylko koszty rzeczywistego usuwania pojazdów i ich przechowywania na parkingu strzeżonym, które Powiat pokrywa przedsiębiorcy dokonującemu holowania pojazdu oraz prowadzącemu parking, ale również koszty powstałe po orzeczeniu przepadku pojazdu na rzecz powiatu w przypadku jego nieodebrania przez właściciela. Koszty te, to ubezpieczenie pojazdu, koszty wyceny rzeczoznawcy, koszty złomowania lub sprzedaży pojazdu. Rada Powiatu podniosła, że ustalając stawki opłat nie kierowała się chęcią zapewnienia dodatkowych wpływów do budżetu powiatu, gdyż corocznie uchwalane stawki nie pokrywają w całości kosztów, jakie ponosi Powiat wykonując zadanie usuwania pojazdów z dróg. W 2015 r. koszty poniesione przez Powiat wyniosły 12.468 zł, natomiast wpływy 9.339 zł, w 2016 r. koszty poniesione przez Powiat wyniosły 6.714 zł, natomiast wpływy 7.727 zł, w 2017 r. koszty wyniosły 25.124 zł, a wpływy – 14.315 zł. Wynika z tego, że koszty ponoszone przez Powiat z tytułu wykonywania zadania usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingu strzeżonym są znacznie wyższe od wpływów z tego tytułu tj. opłat wniesionych na rzecz Powiatu przez właścicieli pojazdów usuniętych i przechowywanych na parkingu strzeżonym. Koszty te wynikają z faktu, że niektóre z pojazdów nie są odbierane przez ich właścicieli a procedura przepadku pojazdu na rzecz Powiatu jest długotrwała i kosztowna. Wprawdzie Powiat może domagać się pokrycia tych kosztów od byłego właściciela pojazdu, jednakże prowadzone w tym zakresie egzekucje w większości przypadków okazywały się bezskuteczne, co skutkowało koniecznością pokrycia przez Powiat całości poniesionych kosztów w tym zakresie. W ocenie Rady Powiatu, w kontekście powyższych wywodów bezzasadny jest zarzut Prokuratora, jakoby ustalenie stawek opłat na wyższym poziomie niż określa umowa zawarta z przedsiębiorcą, stanowiło ukrytą i niedozwoloną formę fiskalizmu, gdyż Powiat z tytułu ustalenia tych opłat nie osiąga żadnych dochodów, skoro opłaty te nie pokrywają nawet kosztów realizacji zadania. Ustalając wysokość stawek opłat Rada Powiatu musi uwzględnić całkowity koszt realizacji zadania w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów, który obejmuje nie tylko koszty wynagrodzenia przekazywanego firmie zewnętrznej wyłonionej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu ale również rzeczywiste koszty ponoszone przez Powiat a wynikające z nieodebrania pojazdu przez właściciela i niemożności wyegzekwowania od niego należnych opłat. Ponadto uchwalone przez Radę Powiatu stawki nie przekraczają stawek maksymalnych określonych w p.r.d. Rada Powiatu zaznaczyła, że zaskarżona Uchwała została zalegalizowana przez Wojewodę Podkarpackiego w procesie nadzoru jako uchwała zgodna z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią uchwała – w zaskarżonym zakresie – w sposób istotny narusza prawo. W ramach kompetencji orzeczniczych, w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa przez uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, Sąd stwierdza jej nieważność – art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018r. poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.", w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz. U. 2018r. poz. 995, ze zm. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały jest art. 130a ust. 6 p.r.d. Stosownie do jego treści Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Analiza treści cytowanego przepisu prowadzi do kilku zasadniczych wniosków. Po pierwsze, w uchwale podjętej na mocy art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu ustala jedynie wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokość kosztów, jakie zobowiązany jest ponieść właściciel pojazdu, gdy po wydaniu dyspozycji jego usunięcia z drogi, odstąpiono od tej czynności, a przed odstąpieniem został już wygenerowany określony ekspens. Ustawodawca oddając radzie powiatu kompetencje normotwórcze zastrzegł jednocześnie, że wysokość opłat i kosztów, o jakich mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. ustala się z uwzględnieniem "konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu". Wyeksponować należy, że proklamowane w art. 130a ust. 6 p.r.d. czynniki kształtowania wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za przechowywanie pojazdu są odmienne. Ustalenie wysokości opłaty za usunięcie pojazdu z drogi, tak obligatoryjne (art. 130a ust. 1 p.r.d.), jak i fakultatywne (art. 130a ust. 2 p.r.d.) wymaga uwzględnienia dwóch czynników kosztogennych, a mianowicie: kosztów usunięcia pojazdu z drogi oraz konieczności zapewnienia sprawności tego działania. Zapewnienie sprawności procesu usuwania pojazdu z drogi jest zrozumiałe, wobec gwarancyjnych obowiązków zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Opłata za przechowywanie pojazdu powinna natomiast odzwierciedlać wyłącznie rzeczywiste koszty realizującej to działanie aktywności. W tym wypadku sprawność działania pozostaje prawnie indyferentna. W orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że ani prewencyjny charakter przedmiotowych opłat, ani wysokie koszty ponoszone przez powiat w sytuacji nieodebrania pojazdów z parkingu przez właścicieli, ani trudności z egzekucją poniesionych przez powiat w takiej sytuacji należności, ani konieczność złomowania na własny koszt pojazdów nie stanowią okoliczności, którymi rada powiatu ma kierować się przy podejmowaniu uchwały w sprawie ustalenia wysokości opłat oraz kosztów, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Opłata powinna odzwierciedlać rzeczywiste koszty, jakie powiat ponosi w związku przechowywaniem pojazdu, usuwaniem pojazdu z drogi oraz koniecznością zapewnienia sprawności tego ostatniego działania. Dążenie do wyrównania, bądź zminimalizowania strat z powodu nieuiszczania opłat przez niektórych właścicieli pojazdów, nie uzasadnia ustalania wyższych opłat, niż wynagrodzenie firm, świadczących usługi na rzecz powiatu. W istocie bowiem oznaczałoby to bezpodstawne obciążenie takimi opłatami osób, które uiszczą należne koszty – wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gl 827/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. I SA/Bk 673/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. VIII SA/Wa 732/18; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Sz 1186/18. Kalkulacja, uwzględniająca rzeczywiste koszty w danym powiecie, powinna być dokonana na etapie poprzedzającym prace nad uchwałą, zaś jej wyniki szczegółowo uzasadnione wraz z dokumentacją źródłową powinny zostać przedstawione właściwej komisji rady powiatu, przygotowującej projekt uchwały oraz samej radzie, przed głosowaniem. To z kolei powinno znaleźć swoje odbicie w dokumentacji prac komisji oraz rady, a przede wszystkim w uzasadnieniu uchwały – podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gl 861/18. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że skarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, wobec czego ustalenie czynników kształtujących wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie jest niemożliwe. Ich ujawnienia organ dokonał dopiero w odpowiedzi na skargę, co oczywiście nie konwaliduje braku uzasadnienia uchwały. Rację ma skarżący prokurator, gdy wskazuje, że ustalone w uchwale opłaty za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie są wyższe od tych, jakie wynikają z zawartej przez powiat umowy z podmiotem zewnętrznym – umowa z dnia 14 grudnia 2016 roku. Konkluzja z tego ustalenia jest taka, że uchwała ustala opłaty w wysokości wyższej niż rzeczywiste koszty, jakie powiat ponosi w związku z usuwaniem pojazdów z drogi, koniecznością zapewnienia sprawności tego działania i przechowywaniem tych pojazdów. W konsekwencji należało przyjąć, że rada powiatu wyszła poza ustawowo określone ramy prawotwórcze upoważnienia uchwałodawczego, co stanowiło istotne naruszenie art. 130a ust. 6 p.r.d. w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd nie mógł uwzględnić wniosku rady o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wobec uchylenia zaskarżonej uchwały z dniem 6 lutego 2019 roku. Kwestionowana skargą uchwała jest aktem prawa miejscowego, źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Jej wyeliminowanie z obrotu prawnego (stwierdzenie nieważności) – w zaskarżonym zakresie – ma skutek wsteczny, ex tunc, co z kolei oznacza, że stosunki prawne ukształtowane na jej podstawie od początku były prawnie wadliwe. Odmawiając sądowej kontroli skarżonej uchwały Sąd de facto akceptowałby stan, w którym na jednostki zostały nałożone obowiązki w oparciu o wadliwą podstawę prawną. Sąd uchylił § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały, albowiem jedynie tych przepisów dotyczyła skarga – zakres zaskarżenia. Wyrok oparto o art. 147 § 1 P.p.s.a.