II SA/Rz 1440/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 1440/18 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....], wydaną na wniosek KF (skarżącej), Wójt Gminy [...] : 1. odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz EF, ur. 6 marca 2007 r. w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.; 2. przyznał świadczenia wychowawcze na rzecz IF ur. 31 stycznia 2011 r. oraz JF ur. 17 czerwca 2016 r., na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, względnie 1 200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego. Na podstawie złożonego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów ustalono, iż EF legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ważnym do marca 2023 r. W skład dochodu rodziny za 2017 r. wchodzą: dochód męża skarżącej uzyskany z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie 5 933,36 zł miesięcznie oraz dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 460,85 zł miesięcznie. Oznacza to, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 278,84 zł, a zatem przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej zmiany i przydania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka. Jej zdaniem organ I instancji dokonał nieprawidłowego wyliczenia dochodu rodziny, gdyż wliczył do dochodu rodziny kwotę 23 470 zł, stanowiącą jednorazową pomoc finansową na budowę domu, uzyskaną decyzją Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Dochód uzyskany z tego tytułu nie powinien zostać uwzględniony w wyliczeniach, ponieważ jako jednorazowa pomoc, winien zostać zakwalifikowany jako tzw. dochód utracony. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p.", pod pojęciem dochodu należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Treść art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie pozostawia natomiast wątpliwości, że pod pojęciem dochodu należy rozumieć m.in. wskazane przychody opodatkowane podatkiem dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Pomoc finansowa, jaką funkcjonariusz Policji otrzymuje na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), na budowę budynku mieszkalnego, jest przychodem ze stosunku służbowego w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1509 z późn. zm.). Brak jest zatem podstaw do nie ujmowania tego przychodu jako dochodu rodziny, obliczanego na potrzeby rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zwłaszcza, że tego rodzaju dochód nie został wskazany w zamkniętym katalogu utraty dochodu, określonego w art. 2 pkt 19 u.p.p. Zdaniem Kolegium nie ma przy tym również znaczenia okoliczność, że otrzymana kwota została przeznaczona na zakup lokalu mieszkalnego a nie na potrzeby bieżące rodziny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, złożonej na tę decyzję KF wniosła o jej zmianę poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz EF, wraz z odsetkami, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu podniosła, że w jej ocenie sporne jednorazowe świadczenie pieniężne otrzymane na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego winno zostać zakwalifikowane przez organy jako dochód utracony, a w konsekwencji nie powinno zostać wliczone do dochodu rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., wskazując, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) – w skrócie "u.p.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3), a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy przyznały skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę IF i syna JF , natomiast odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – EF z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, uprawniające do tego świadczenia. Przy czym w przypadku rodziny skarżącej kryterium to zgodnie z art. 5 ust. 4 u.p.p. wynosi 1200 zł, jako że córka E legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, ważnym do marca 2023 r. Fakt uzyskania takiego orzeczenia nie jest w sprawie sporny, choć do akt sprawy nie dołączono stosownego dowodu na tę okoliczność. Kwestią sporną jest natomiast wielkość dochodu rodziny, determinująca uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny" i "dochodu członka rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.p.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W przypadku rodziny skarżącej składającej się z 5 osób na dochód złożyły się dochody skarżącej oraz jej męża – BF, osiągnięte w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – czyli w 2017 r. Organy zaliczyły do tego dochód BF w wysokości 80 616,69 zł pomniejszony o podatek dochodowy od osób fizycznych (4 725 zł), składkę na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (4 691,38 zł) oraz dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego o pow. 1,627 ha przeliczeniowych – w wysokości 5 530,18 zł. W przeliczeniu na miesiąc dało to sumę 6 394,21 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie – 1 278,84 zł miesięcznie. Do dochodu męża skarżącej została doliczona kwota 23 470 zł wypłacona jednorazowo w 2017 r. jako pomoc finansowa przyznana funkcjonariuszowi BF na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] – decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 5 lipca 2016 r. Rozpoznając odwołanie skarżącej Kolegium nie przyjęło argumentacji w nim zawartej, że jednorazowa pomoc finansowa stanowi dochód utracony wskazując, że ustawodawca sformułował w art. 2 pkt 19 u.p.p. zamknięty katalog okoliczności zaliczanych do dochodu utraconego, w którym tego rodzaju jednorazowe przysporzenie majątkowe nie mieści się. Kwestia zaliczenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego albo domu jednorodzinnego przewidzianej w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161) do dochodu obliczanego na potrzeby uzyskania świadczenia wychowawczego ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Istotne jest, że pomoc finansowa przyznana na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest świadczeniem celowym, służyć ma zaspokojeniu potrzeb policjanta w uzyskaniu mieszkania we własnym zakresie. Przyjmuje się, że składający taki wniosek powinien wykazać związanie tych środków z potrzebami mieszkaniowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 261/08, Lex nr 521970). Ponadto pomoc finansowa w uzyskaniu mieszkania, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania uprawnień policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego o określonej powierzchni z zasobów o jakich mowa w art. 90 ustawy (wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie II SA/Ke 430/12, Lex nr 1257611). Tak więc pomoc finansowa przysługuje tylko temu policjantowi, który nie uzyskał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a powinien taki lokal uzyskać i jest związana z należytym funkcjonowaniem organów bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pomoc ta może być przyznana tylko raz i podlega zwrotowi m. in. w przypadku jej nienależnego pobrania, czy zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podstawowym celem pomocy w zapewnieniu potrzeb mieszkaniowych policjanta jest właściwe pełnienie przez niego służby, a jej uzyskanie zwalnia organ policji od zapewnienia policjantowi mieszkania w drodze przydziału. Jednocześnie zauważyć należy, że uzyskana pomoc finansowa musi być przeznaczona na konkretny cel związany np. z zakupem mieszkania i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel, w tym również ten związany z zaspokojeniem potrzeb życiowych dziecka. Rzeczą oczywistą jest to, że nabycie mieszkania m.in. dzięki udzielonej pomocy finansowej na podstawie ustawy o Policji, co do zasady poprawia również sytuację życiową dziecka wychowywanego w rodzinie, która uzyskała taką pomoc, jednak jest to okoliczność pomagająca rodzinie tylko jeden raz i nie powinna pozbawiać prawa do świadczenia na to dziecko. Tego rodzaju pogląd został już wyrażony w orzecznictwie – m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Ol 1281/16), który uznał, że do wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie powinna być uwzględniana kwota uzyskana tytułem pomocy na zakup mieszkania pomimo tego, że podlega ona opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Podobne stanowisko zawiera też wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SA/Sz 109/17 wydany w sprawie dotyczącej świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jednakże ocenie sądu w tym wyroku podlegały – podobnie jak w niniejszej sprawie – kwestie wyliczenia dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, do której odsyła zarówno ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jak i ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazując że w przypadku ustalenia wysokości dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych powinna być brana pod uwagę przede wszystkim wykładnia celowościowa przepisów dotyczących świadczenia wychowawczego w zestawieniu z przepisami umożliwiającymi uzyskanie pomocy finansowej na zakup mieszkania z racji pełnienia określonej służby. Cel świadczenia wychowawczego został wskazany w art. 4 ust. 1 u.p.p. i jest nim częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak jak świadczenie wychowawcze nie może być przeznaczone na inne cele (jego marnotrawienie lub wydatkowanie niezgodnie z celem powoduje zmianę formy świadczenia na rzeczową lub opłacanie usług- art. 9), tak jednorazowa pomoc finansowa przyznana funkcjonariuszowi policji na budowę domu musi zostać wykorzystana na cele mieszkaniowe. Z tego też względu nie można uznać, że powiększa ona dochody rodziny, choć niewątpliwie, co już wskazano wcześniej, stanowi przysporzenie majątkowe. Uznając zatem, że organy dokonały niewłaściwej wykładni przepisów art. 2 pkt 1 u.p.p. oraz art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w niniejszej sprawie, czym naruszyły te przepisy prawa materialnego – Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej Kolegium związane będzie oceną prawną dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku.