II SA/Rz 1445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium/SKO) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] o zatrzymaniu A. L. prawa jazdy kategorii ABT na okres 3 miesięcy i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Starosta wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy wobec A. L. (dalej: strona/kierujący), w związku z otrzymaną od Komendanta Powiatowego Policji w [...] informacją z dnia 26 maja 2016 r. o przekroczeniu przez A. L. dopuszczalnej prędkości jazdy w obszarze zabudowanym o 52 km/h. W toku postępowania strona podniosła, że sposób dokonania pomiaru prędkości przez kontrolujących funkcjonariuszy policji budzi poważne wątpliwości, co do dochowania odpowiedniej procedury przewidzianej w instrukcji użytkowania urządzenia pomiarowego, jak również uwzględnienia przewidzianego w nim błędu pomiaru. Zdaniem strony, informacja o sposobie przeprowadzenia pomiaru nie wynika z notatki urzędowej policjanta, a ponadto - wobec zastosowania pouczenia - stronie nie przysługiwało prawo odmowy przyjęcia mandatu karnego. Spowodowało to brak możliwości kwestionowania przebiegu zdarzenia, co - zdaniem strony - miało istotny wpływ na możliwość zastosowania procedury zatrzymania prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta orzekł o zatrzymaniu A. L. prawa jazdy na okres 3 miesięcy tj. od 26 maja 2016 r. do 26 sierpnia 2016 r. oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że jego podstawę stanowiły przepisy art.102 ust.1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz.151 ze zm.) w zw. z art.135 ust.1 pkt 1a lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r. poz.1137 ze zm.), które nie pozostawiają organowi administracji żadnego luzu decyzyjnego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy osobie przekraczającej administracyjnie dozwoloną w obszarze zabudowanym prędkość o ponad 50 km/h. W odwołaniu od powyższej decyzji strona powtórzyła podnoszone w toku postępowania wątpliwości, co do sposobu zatrzymania kierowcy i wykonania pomiaru prędkości. W jej ocenie, stwierdzenie organu o braku możliwości zweryfikowania prawidłowości kontroli drogowej prowadzi do naruszenia zasady równości stron. Natomiast odstąpienie od nałożenia mandatu i udzielenie pouczenia nie może być uznawane za automatyczną zgodę na ustalenia funkcjonariusza. Dodała, że zastosowanie tej procedury nie nakłada na funkcjonariusza obowiązku pouczenia o prawie odmowy przyjęcia mandatu i skutkach prawnych takiej decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podzieliło argumentację podniesioną przez stronę w odwołaniu, odnoszącą się do braku obiektywnego potwierdzenia naruszenia przepisów ruchu drogowego przez przekroczenie dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym o 50 km/h, wobec nie nałożenia mandatu karnego. W ocenie Kolegium, brak takiego potwierdzenia - przesądzenia o winie strony - weryfikowalnego w drodze postępowania sądowego i oparcie się na notatce urzędowej funkcjonariusza, który odmiennie niż strona opisuje przebieg zdarzenia, uniemożliwia zastosowanie procedury zatrzymania prawa jazdy w trybie ustawy o kierujących pojazdami. Wobec faktu, że postępowanie o wykroczenie zakończyło się na pouczeniu, nie jest możliwym ustalenie rzeczywistego przebiegu zdarzenia. Z uwagi na brak jednoznacznego ustalenia przebiegu zdarzenia Kolegium uznało, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało uchylić decyzję organu I instancji, a postępowanie umorzyć. Organ odwoławczy wskazał również, że za taką argumentacją przemawia treść art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę praworządności, jaka powinna przyświecać organom administracji przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakwestionował Prokurator Okręgowy, wnosząc skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie nie pozyskanie i niedopuszczenie dowodu w postaci nagrania z urządzenia PolCam obejmującego wykroczenie popełnione przez stronę w dniu 26 maja 2016 r. Dowód ten znajdował się w dyspozycji Komendy Powiatowej Policji, a Kolegium, mając wątpliwości co do rzeczywistego przebiegu zdarzenia, powinno dokonać oględzin przedmiotowego nagrania. Wówczas można by było ustalić, czy A. L. w dniu 26 maja 2016r. kierując samochodem osobowym poruszał się w terenie zabudowanym z prędkością 102km/h, podczas gdy dopuszczalna maksymalna prędkość na tym odcinku wynosiła 50km/h. Nie przeprowadzając tego dowodu SKO nie dokonało pełnych ustaleń faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem prokuratora, nie ma też organ drugiej instancji racji, co do skutków pouczenia zastosowanego przez policjantów. Pouczenie stanowi jeden z przewidzianych w art. 41 kodeksu wykroczeń - środek pozakarnej reakcji na wykroczenie. Przepis ten skierowany jest do organu ujawniającego wykroczenie, który może poprzestać na zastosowaniu środków oddziaływania wychowawczego bez kierowania do sądu wniosku o ukaranie bądź stosowania właściwych norm postępowania mandatowego. Trzeba mieć na uwadze, że środki te stosuje się wobec sprawcy wykroczenia, w przypadku stwierdzenia, że popełnienie przez niego wykroczenia nie budzi wątpliwości, zaś jedynie waga czynu, a w szczególności społeczna szkodliwość jest taka, że wystarczającym środkiem oddziaływania na sprawcę jest właśnie wskazany środek oddziaływania wychowawczego. Samo więc zastosowanie pouczenia - niezależnie od możliwości podjęcia w sprawie dalszych ustaleń faktycznych - powinno być wystarczające dla przyjęcia, że w stosunku do A. L. wystąpiły przesłanki uzasadniające zatrzymanie mu prawa jazdy na okres 3 miesięcy W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej argumenty zasługują na aprobatę W rozpoznawanej sprawie niesporne jest to, że w dniu 26 maja 2016r. funkcjonariusz policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 roku poz. 1137 - dalej: Prawo o ruchu drogowym) zatrzymał za pokwitowaniem należące do A. L. prawo jazdy kategorii ABT. Powodem zatrzymania było stwierdzenie, że A. L. kierujący samochodem osobowym marki Suzuki nr rej. [...] na terenie miejscowości K. dr. [...] przekroczył dozwoloną prędkość jazdy w obszarze zabudowanym o 52 km/h. Wobec kierującego policjant zastosował pouczenie, a następnie sporządził notatkę służbową. Pismem z dnia 26 maja 2016r. Komendant Powiatowy Policji poinformował Starostę o zatrzymaniu kierującemu prawa jazdy. Stosownie do treści art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r. poz. 355 ze zmianami - dalej: ustawa o kierujących pojazdami) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541 - dalej: ustawa zmieniająca), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r., podstawą wydania decyzji, której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Treść powyższych przepisów wskazuje, że otrzymanie informacji o zatrzymaniu prawa jazdy z powodu przekroczenia prędkości o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym zobowiązuje starostę do wszczęcia i prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o zatrzymaniu kierującemu prawa jazdy na okres 3 miesięcy oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Należy też zaznaczyć, że organ administracji nie ma uprawnień, ani instrumentów do prowadzenia własnych ustaleń faktycznych odnośnie przebiegu zdarzenia drogowego, pozostając związany informacją przysłaną przez odpowiedni organ policji. Oznacza to, że decyzja starosty ma charakter związany, tj. w sytuacji otrzymania informacji o zatrzymaniu prawa jazdy, starosta ma obowiązek wydać decyzję w trybie art.102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 215/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 192/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1052/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 483/16 – dostępne na CBOSA). Odstępstwo od obligatoryjnego wydania decyzji możliwe jest w sytuacji zakwestionowania sprawstwa wykroczenia i skierowania sprawy do rozpoznania przez sąd powszechny, czy to na skutek odmowy przyjęcia mandatu czy też odwołania się od niego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2016 roku sygn. akt II SA/Gd 812/16). W takim przypadku, gdy starosta poweźmie informację o toczącym się postępowaniu w sprawie o wykroczenie, powinien wstrzymać się z wydaniem decyzji; wskazane byłoby wówczas zawieszenie postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy do czasu zakończenia postępowania przez sąd. Jeżeli natomiast sprawa taka nie zakończy się prawomocnym rozstrzygnięciem w terminie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, podlega on zwrotowi (art.102 ust.3 ustawy o kierujących pojazdami). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie miała miejsca. Wprawdzie na kierującego nie został nałożony mandat, lecz zastosowano środek wychowawczy w postaci pouczenia, co do którego nie ma możliwości zaskarżenia lub żądania skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego, ale kierujący w żaden sposób nie próbował zwalczyć ustaleń funkcjonariuszy. Nie jest prawdą, że w sytuacji zastosowania jedynie pouczenia kierujący nie ma żadnej możliwości podważenia ustaleń dokonanych przez funkcjonariuszy, bo uznając, że policjanci nieprawidłowo wykonywali swoje obowiązki, mógł domagać się wszczęcia wobec nich postępowania dyscyplinarnego (art.132 i nast. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji) lub złożyć skargę do przełożonego w trybie art.227 k.p.a., natomiast kwestionując prawdziwość danych zawartych w informacji i w notatce służbowej z 26 maja 2016r. miał możliwość zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa wystawienia dokumentu poświadczającego nieprawdę co do okoliczności mającej znaczenie prawne (art.271 k.k.). Z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie dotyczące okoliczności zatrzymania prawa jazdy w związku ze stwierdzeniem przez policję popełnienia przez A. L. wykroczenia polegającego na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym. Jak wyżej wskazano do prowadzenia takiego postępowania nie jest uprawniony starosta, będąc związany treścią informacji wydanej w trybie art.102 ust.1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami. Postępowania takiego nie może przeprowadzić też samorządowe kolegium odwoławcze jako organ odwoławczy. W związku z powyższym nietrafny jest zarzut skargi prokuratora dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, wobec nieprzeprowadzenia przez SKO postępowania dowodowego, w szczególności z oględzin nagrania wideorejestratora PolCam. Jednakże z mocy art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit.a Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło wskazane przepisy uznając, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, a decyzja wydana przez starostę podlega usunięciu z obrotu prawnego, mimo że decyzja ta została wydana zgodnie z prawem w oparciu o informację o zatrzymaniu prawa jazdy, która - jak wynika z treści wyżej powołanych przepisów - jest samodzielną podstawą wydania przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W ocenie Sądu, dla wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt, że kierujący nie został ukarany mandatem, bowiem niewątpliwie stwierdzono popełnienie wykroczenia polegającego na przekroczeniu prędkości o ponad 50 km/h w obszarze zabudowanym, skoro kierującemu zatrzymano prawo jazdy oraz zastosowano pouczenie. Pouczenie jest środkiem oddziaływania wychowawczego stosowanym w takiej sytuacji, gdy nie ma wątpliwości, że wykroczenie zostało przez sprawcę popełnione. Z notatki policyjnej wynika, że popełnienie przez kierującego wykroczenia z art.92a k.w. było ewidentne. A. L. w żaden sposób nie kwestionował działań funkcjonariuszy polegających na zatrzymaniu prawa jazdy, odstąpieniu od ukarania mandatem i zastosowaniu pouczenia. Dopiero po wszczęciu postępowania przez starostę zarzucał, że nie popełnił wykroczenia uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy, tj. przekroczył wprawdzie dopuszczalną prędkość, ale nie o ponad 50km/h. W ocenie Sądu, przepis art.135 ust.1 Prawa o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje, w jakich sytuacjach policjant może zatrzymać prawo jazdy i gdyby kierujący przekroczył prędkość o mniej niż 50 km/h, to policjant nie mógłby zatrzymać prawa jazdy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, dlatego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.