II SA/Rz 145/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO 4160.36.2021 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącego S. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S.B. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 9 grudnia 2021 r. nr SKO 4160.36.2021 wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczeniu nieruchomości w następującym stanie sprawy; W związku z wnioskiem skarżącego, Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr [...], stanowiącej własność skarżącego z nieruchomością sąsiednią, tj. działką [...], stanowiącą własność Powiatu [...], pozostającą w trwałym zarządzie PZD w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 18 listopada 2021 r. nr GMPiK.6830.1.2021, Burmistrz orzekł o rozgraniczeniu opisanych wyżej nieruchomości według punktów granicznych określonych w protokole granicznym sporządzonym przez geodetę. Następnie postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. nr GPiMK.6830.1.2021, organ I instancji, działając w oparciu o art. 264 § 1, art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej; "K.p.a.") oraz art. 152 Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz.U. 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.; dalej; "k.c."), ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego ww. decyzją na kwotę 4 650 zł, zobowiązując do ich uiszczenia skarżącego oraz Powiat [...] w wysokości po 2 325,00 zł. Organ wskazał, że koszty przeprowadzenia rozgraniczenia oraz sporządzenia operatu wyniosły 4 650 zł, rachunek został opłacony przez Gminę [...] na podstawie faktury nr [...] z dnia [...] października 2021 r., wystawionej przez Zakład Usług Geodezyjnych i Kartograficznych, a ich wysokość ustalono i rozdzielono zgodnie z art. 152 k.c. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Powiat [...] (dalej: "Powiat"), zaskarżając je w części dotyczącej ustalenia, że koszty postępowania strony mają ponosić po połowie i wnosząc o jego zmianę. Zdaniem Powiatu organ nie powinien obciążać go kosztami postępowania rozgraniczeniowego, gdyż Powiat nie był inicjatorem postępowania i powstałe koszty nie są wynikiem jego działania. Podniesiono, że organ winien był zbadać czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jednej z nich, czy wszystkich i w jakim stosunku. Powiat zaznaczył również, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek, natomiast analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie dowodzi istnienia takiego sporu, dlatego uznać należy, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. W świetle art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. brak było podstaw do obciążenia kosztami wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich. W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia, SKO, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r., działając na podstawie art.138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi. Uzasadniając powyższe organ wyjaśnił, że zasadniczo koszty postępowania administracyjnego obciążają wnioskodawcę, jako poniesione w jego interesie. Podkreślił, że istniały wątpliwości co do tego, czy reguła ta odnosi się w pełni także do postępowania rozgraniczeniowego, ale kwestię tą przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 5/06 podjęta w składzie siedmiu sędziów, w której Sąd uznał, że organ administracji publicznej, może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko tego, kto wystąpił o wszczęcie tego postępowania.  Dalej Kolegium podało, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, ponieważ granice gruntów stały się sporne. Zdaniem SKO nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. W ocenie Kolegium art. 152 k.c. stanowi podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., którego wykładnia gramatyczna skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. wyklucza natomiast możliwość przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. Zdaniem SKO, konsekwentnie należy zatem przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art.152 k.c. Podsumowując powyższe SKO stwierdziło, że organ I instancji nie podjął rozważań zmierzających do ustalenia, która ze stron miała faktycznie interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości, a która ponosi winę za zaistniałą sytuację, to zaś wskazuje na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem organu powyższe zaniechanie skutkowało naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto Kolegium powzięło wątpliwości, co do poprawności dokonywanych doręczeń, zarówno decyzji, jak i zaskarżonego postanowienia, wskazując, że skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie G.B., którego upoważnił do czynności dokonywanych w celu rozgraniczenia działki w dniu 23 września 2021 r. i innych będących ich wynikiem lub kontynuacją, z zaznaczeniem, że w razie wątpliwości pełnomocnictwo należało interpretować rozszerzająco. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucając organowi: ( naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 80 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie dowodów i ich błędną ocenę oraz wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie, a w konsekwencji dowolne uznanie, że przyjęte przez organ rozdzielenie kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym, jak też nie odpowiada zasadzie rozdziału kosztów; ( naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Powiat nie uzyskał obiektywnej korzyści i po jego stronie brak jest interesu prawnego, podczas gdy ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli; ( nienależyte uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, które nie odnosiły się do stanu faktycznego, zgromadzonego materiału dowodowego, zabrakło wyliczenia elementów, które składają się na ostateczny koszt postępowania oraz nie wyjaśniono dokładnie sposobu dokonanego rozliczenia kosztów postępowania; ( błędne przyjęcie, że materiał zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do ustalenia, która ze stron miała faktycznie interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości i która ponosi winę za zaistniałą sytuację; ( naruszenie art. 152 k.c. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie wszystkich właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości, a tym samym wszyscy właściciele nieruchomości zobowiązani są do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego po połowie, bez względu na to, kto żądał wszczęcia postępowania o rozgraniczenie oraz bez względu na sposób jego zakończenia. Skarżący wskazał, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że orzecznictwo w tej sprawie jest niejednorodne. Koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów. Na poparcie twierdzeń skargi przytoczył fragmenty licznych orzeczeń sądowych, w tym wcześniej wskazanej uchwały NSA sygn. I OPS 5/06 oraz wyroków: NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1563/20, WSA w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 2148/14, WSA w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/ Łd 118/19 oraz z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. III SA/Łd 26/20, WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2020 r. sygn. II SA/Rz 543/20, WSA w Białymstoku z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. II SA/Bk 235/20. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 22 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Podstawą wydanego postanowienia był m.in. przepis art. 138 § 2 k.p.a., który został (odpowiednio) zastosowany poprzez art. 144 k.p.a. W świetle ww przepisów organ rozpoznający zażalenie może uchylić zaskarżone orzeczenie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. W kontrolowanej sprawie – jej głównym przedmiotem było rozgraniczenie nieruchomości, a postanowienie o kosztach postępowania jest konsekwencją tego, że została wydana decyzja o rozgraniczeniu. To kwestii rozgraniczenia dotyczyło postępowanie dowodowe i w związku z tym właśnie przedmiotem organ I instancji poniósł koszty. Postępowanie administracyjne zostało zakończone i nie ma potrzeby ani tym bardziej podstaw aby wyjaśniać okoliczności, które już zostały wyjaśnione a przedstawione wraz z zażaleniem akta sprawy zawierają pełny materiał, który powinien zostać oceniony – w tym wypadku – pod kątem rozstrzygnięcia o poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest pełne sprzeczności. Po zacytowaniu orzeczeń sądów, które wskazują na przepis art. 152 k.c. jako właściwą przy rozgraniczeniu podstawę rozstrzygnięcia o kosztach, SKO następnie wytyka organowi I instancji, że nie poczyniono rozważań zmierzających do ustalenia, która ze stron miała faktycznie interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości, a która ponosi winę za zaistniałą sytuację. Zdaniem SKO "taka konstatacja wykazuje potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego", co uprawniać miało do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak wyżej wskazano organ I instancji jasno stanął na stanowisku, że w okolicznościach sprawy koszty zostały poniesione w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, co uzasadniało ich stosowne rozłożenie zgodnie z art. 152 k.c. Z akt sprawy nie wynika, aby po formalnym wszczęciu postępowania właściciel działki nr ewid. [...] protestował przeciwko jego wszczęciu, żeby zarzucał, że spór graniczny nie istnieje i nie ma potrzeby przeprowadzenia rozgraniczenia. Mimo, że był zawiadamiany – także przez geodetę o czynnościach mających na celu ustalenie granic, nie wniósł żadnych zastrzeżeń do tych czynności. Niczego takiego nie zarzucał także podmiot sprawujący trwały zarząd w odniesieniu do tej działki drogowej. W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy nie ma żadnej potrzeby a nawet możliwości prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie kosztów, bo główny przedmiot sprawy stanowiło rozgraniczenie a orzeczenie o kosztach należy wydać stosownie do tego co już wynika z akt. SKO nie wykazało w żaden sposób, aby zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia opartego na przepisach art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Bezzasadnie uchyliło się od merytorycznej oceny postanowienia a wskazane w uzasadnieniu okoliczności nie znajdują żadnego potwierdzenia w przedstawionych Sądowi aktach. Przypomnieć tylko wypada, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i wobec tego można go zastosować tylko po wykazaniu wskazanych w nim przesłanek i niemożności uzupełnienia postępowania dowodowego we własnym zakresie. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie istnieją a wobec tego Sąd był zobligowany do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obiegu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszone bowiem zostały ww przepisy art. 138 p 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co w oczywisty sposób miało wpływ na wynik sprawy. Racje miało natomiast SKO odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 40 § 2 k.p.a. ale w takiej sytuacji możliwe było doręczenie odpisu postanowienia pełnomocnikowi przed rozpoznaniem zażalenia przez organ II instancji a poza tym niekonsekwentnie – zaskarżone postanowienie także zostało doręczone samej stronie a nie do rąk pełnomocnika, czym – wobec zajętego w tej sprawie stanowiska – naruszono ten przepis także w postępowaniu zażaleniowym. W ponownym postępowaniu zażaleniowym organ rozstrzygnie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego zweryfikuje zarzuty zażalenia mając na uwadze materiały znajdujące się w aktach sprawy, w tym oceniając zachowanie stron w toku postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego przez niego wpisu od skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.