I OSK 1563/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1235/19 w sprawie ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 stycznia 2020r. sygn. akt II SA/Rz 1235/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Na mocy powyższego postanowienia ustalono koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością stanowiącą własność A. W., położoną w U., oznaczoną jako działka nr [...] a nieruchomością stanowiącą własność A. G., położoną w U., oznaczoną jako działka nr [...] na kwotę 3198 zł. Właścicieli rozgraniczanych nieruchomości zobowiązano do uiszczenia tych kosztów po połowie, tj. po 1599 zł. Podstawę prawną obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami postępowania rozgraniczeniowego po połowie stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie przyjęto, że koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny ponieść obie strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości. Sąd uznał, że organy nie naruszyły art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 264 k.p.a. oraz art. 152 Kodeksu cywilnego, gdyż koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżącego, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Skargę kasacyjną złożył A. G., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezastosowaniu normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i braku uchylenia wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. oraz poprzedzającego to postanowienie rozstrzygnięcia Wójta Gminy J. pomimo zajścia przesłanek do przyjęcia naruszenia przepisów postępowania wpływającego na treść obu ww. rozstrzygnięć, sprowadzającego się do niewłaściwego zastosowania art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 Kodeksu cywilnego w sytuacji, gdy z art. 262 § 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę rozstrzygania i nie daje podstawy do posiłkowania się w tym zakresie art. 152 Kodeksu cywilnego. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że skarżący kasacyjnie nie posiadał interesu prawnego w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, nie był bowiem inicjatorem przeprowadzenia tego postępowania, nie wnioskował o jego wszczęcie, nie kwestionował też w jego toku dotychczasowego przebiegu granicy. Zaznaczono, że postępowanie zainicjował właściciel nieruchomości sąsiedniej A. W., który bezzasadnie kwestionował przebieg granic. W ocenie skarżącego kasacyjnie o bezprzedmiotowości postępowania rozgraniczeniowego świadczy również fakt, że A. W. nie podjął żadnych kroków prawnych, aby kwestie własnościowe i graniczne działek rozstrzygnąć na drodze postępowania cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. Przedmiotem niniejszej sprawy jest sposób obciążenia stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego, w tym kosztami opinii wykonanej przez biegłego, wygenerowanymi w toku tego postępowania prowadzonego na wniosek A. W., właściciela działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...] stanowiącą własność skarżącego A. G. Skarżący nie kwestionuje sposobu naliczenia kosztów, ani obciążenia nimi co do zasady stron, a nie zaś organu. Nie zgadza się natomiast z obciążeniem tymi kosztami w połowie jego samego, podnosząc, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego winny w całości obciążać wnioskodawcę. W tym zakresie skarżący kwestionuje prawidłowość zastosowania przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. Skarżący wywodzi bowiem, że przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi samodzielną przesłankę rozstrzygnięcia o sposobie poniesienia kosztów postępowania administracyjnego i tym samym, zwłaszcza skoro przepis ten nie odsyła do norm prawa cywilnego, nie zachodzą przesłanki do zastosowania w sprawie normy z art. 152 k.c., uzasadniającego obciążenie stron kosztami postępowania po połowie. Naczelny Sąd Administracyjny z takim stanowiskiem skarżącego nie zgadza się, bowiem całkowicie podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, należy przyjąć, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowią przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa się także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił mającej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 (opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26 oraz www.nsa.orzeczenia.gov.pl.) i dominującego orzecznictwa opartego na przyjętym w tej uchwale stanowisku. W uchwale tej przyjęto stanowisko odmienne od zajętego przez WSA w Warszawie w wyroku z 18 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 305/05 przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, że zgodnie art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I FSK 994/09 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2817/14 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06. W tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, iż w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał także, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, iż toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Przyznać trzeba, że teza uchwały może sugerować pewną uznaniowość organu w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Odmiennej interpretacji tej uchwały można doszukać się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 2211/14 i z 7 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2158/15 a także w przywołanym w skardze kasacyjnej nieprawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt. II SA/Ke 423/18, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 Kodeksu cywilnego. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i przekazująca sprawę do rozpoznania sądowi rejonowemu). Za takim rozumieniem przemawia uzasadnienie powołanej uchwały, w tym jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych". W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela też pogląd wyrażony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle interpretowanej uchwały w wyrokach z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2832/13, z 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1833/14 i z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2888/15, oraz z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1744/17 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl), że według tej uchwały, organ nie ma swobody w zakresie obciążania kosztami, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic nie ma decydującego znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjęta interpretacja omawianej uchwały przesądziła o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem uznać należy, że skoro skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się także w jego interesie. Twierdzenie, że posiada go jedynie A. W., który żądał wszczęcia postępowania, i to on domagał się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostaje w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek sąsiada skarżącego, skarżący nie może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie. Ustalenie granicy między działkami nr [...] i nr [...] leży w interesie prawnym ich właścicieli, gdyż granice tych sąsiadujących gruntów stały się sporne. Zatem skarżący nie może twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Prawidłowa wykładnia mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 152 k.c. nie pozwala na uwzględnienie zindywidualizowanego interesu skarżącego. Bowiem rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania rozgraniczeniowego, podejmowane jest w oparciu o założenie, że interes prawny w ustaleniu granic nieruchomości mają z zasady wszyscy uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego. Zatem okolicznością irrelewantną w niniejszej sprawie jest to, że postępowanie wszczęto na wniosek A. W. i jakie stanowiska prezentowali w sprawie poszczególni uczestnicy. Odnosząc się na marginesie do eksponowanego przez skarżącego argumentu, że obciążenie kosztami nie wynikało ani z jego żądania ani z jego interesu, wyjaśnić należy, że okoliczność ta – stosownie do przedstawionej wyżej argumentacji - nie zwalniała stron postępowania z poniesienia kosztów rozgraniczenia. Ponadto obciążenie kosztami skarżącego uzasadnia także to, że w postępowaniu rozgraniczeniowym skarżący wskazywał korzystniejszy dla niego przebieg granicy, niż wynikający z opinii biegłego geodety sporządzonej w niniejszej sprawie. Zatem Organy administracji i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że zarówno wnioskodawca jak i skarżący, jako uczestnicy postępowania rozgraniczeniowego, powinni ponieść koszty tego postępowania po połowie. W konsekwencji nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. i w zw. z art. 152 k.c. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.