II SA/Rz 1235/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 i art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.". Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...], uwzględniając żądanie AW, wszczął postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 324 położoną w [...], stanowiącą własność AW, a działką nr 322, stanowiącą własność AG (dalej: "skarżącego"). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i przekazał z urzędu sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Jednocześnie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 i 2 K.p.a., Wójt Gminy [...]: 1. ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości na kwotę 3 198 zł; 2. zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia poniesionych przez Gminę [...] kosztów, o ile – jak zaznaczył organ w rozstrzygnięciu – nie zostały jeszcze uiszczone, poprzez zobowiązania AW do zapłaty 1 599 zł i AG do zapłaty kwoty 1 599 zł; 3. ustalił dla stron termin uiszczenia kosztów na 14 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne; 4. wskazał numer rachunku bankowego, na który należy uiścić ww. należności. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że do czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wnioskowanymi działkami upoważnił geodetę [...], z którym podpisał umowę na kwotę 3 198 zł. Wójt podniósł, że interes prawny w ustabilizowaniu granicy pomiędzy działkami mają obydwie strony postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego koszty postępowania winny zostać rozdzielone po połowie. Jak bowiem wynika z uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Zdaniem organu I instancji, nie ma przy tym znaczenia, że nie została wydana decyzja o rozgraniczeniu a jedynie umorzono postępowanie i przekazano sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Liczy się bowiem sam fakt, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało przeprowadzone, a wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów tego postępowania. We wniesionym zażaleniu AG podniósł, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione na żądanie wnioskodawcy – AW, a zatem winien on zostać obciążony kosztami w pełnej wysokości. Skarżący podkreślił, że nie wnosił o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, stąd obciążenie kosztami wszystkich stron postępowania byłoby niesłuszne. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty obciążają strony rozgraniczanych nieruchomości, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 Kodeksu cywilnego. Ponadto w ocenie Kolegium bez wpływ na rozstrzygniecie sprawy ustalenia kosztów postępowania pozostaje fakt, że w toku postępowania nie ustalono granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istoty bowiem jest fakt prowadzenia postępowania oraz spór jaki zaistniał między stronami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AG wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obciążenie kosztami wyłącznie wnioskodawcy postępowania rozgraniczeniowego, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: I. art. 262 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i powoływanie się w postępowaniu administracyjnym na przepisy Kodeksu cywilnego, w sytuacji gdy art. 262 § 1 K.p.a. nie odwołuje do innych przepisów, II. art. 262 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż skarżący, który nie wnioskował o rozgraniczenie nieruchomości i nie miał w tym interesu został zobowiązany do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący podniósł, że prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w interesie skarżącego. Skarżący nigdy nie występował z wnioskiem o rozgraniczenie działek, a zatem nie ma podstaw prawnych do tego, by nakładać na niego koszty tegoż postępowania. Zdaniem strony skarżącej, nie wystarczy samo odwołanie się przez organy do poglądów judykatury i uregulowań Kodeksu cywilnego. O sporze granicznym nie świadczy natomiast złożenie przez jedną ze stron wniosku o rozgraniczenie. Ponadto skarżący podniósł, że stroną postępowania powinien być również BW – właściciel działki nr 323, sąsiadującej z działkami nr 324 i 322, nie uwzględniony w sprawie jako strona obciążona kosztami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaznaczyć należy, że wysokość tych kosztów nie była kwestionowana, sporne jest jedynie określenie kręgu osób zobowiązanych do ich poniesienia, względnie sposobu podziału tych kosztów. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 K.p.a.). Rozgraniczanie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." obejmuje dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Postępowanie administracyjne jest wszczynane na wniosek lub z urzędu. W postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. To jednak, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna "rozgraniczenia nieruchomości", choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych, stanowi jedną całość. Zaskarżone postanowienie dotyczy rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym będzie miał zatem zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, zaś w przypadku kosztów rozgraniczenia, koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. (tak w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06). Zgodnie bowiem z art. 152 K.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Przywołana uchwała NSA, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 K.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (tak również w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2018 r. I OSK 1744/17, wyroku NSA z dnia 8 listopada 2017 r. I OSK 48/16, wyroku NSA z dnia 13 września 2017 r. I OSK 2888/15). W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może skutecznie wywodzić, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli (tak m.in. w wyroku WSA w Łodzi z 15.03.2018 r. III SA/Łd 1202/17, w wyroku WSA w Krakowie z 16.01.2018 r. III SA/Kr 632/17, w wyroku WSA w Gliwicach z 6.06. 2014 r. II SA/GI 180/14). Skoro spoczywa na nich materialnoprawny obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów, to ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości również leży w ich interesie. Pod pojęciem interesu strony, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. należy w przypadku postępowania rozgraniczeniowego rozumieć obiektywną korzyść prawną w postaci prawnej, stabilnej, należycie udokumentowanej granicy, której beneficjentem są w równym stopniu właściciele nieruchomości po obu stronach tak ustalonej granicy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zainicjowane przez wnioskodawcę postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr 322 w [...], objętej decyzją rozgraniczeniową Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]. Bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje natomiast okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała. Ponieważ są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest również zgodny z treścią przytoczonej już uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06. Zdaniem NSA twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kosztami postępowania winien zostać obciążony właściciel działki nr 323. Postępowanie w opisywanej sprawie prowadzone bowiem było w przedmiocie rozgraniczenia wyłącznie działki nr 324 z działką nr 322. Zasadnie uznał zatem organ I instancji, a organ odwoławczy słusznie podzielił tę konstatację, że w realiach niniejszej sprawy koszty postępowania rozgraniczeniowego winny ponieść w równych częściach strony tego postępowania, tj. właściciele rozgraniczanych nieruchomości. Organy nie naruszyły przy tym art. 262 § 1 pkt 2 w zw. z art. 264 K.p.a., gdyż w świetle wyżej poczynionych rozważań, koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione również w interesie skarżącego, a nie wynikały z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił, jako niezasadną