II SA/Rz 1453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Elżbieta Mazur – Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję "Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...]" z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr 1152 obr. [...] położonej przy ul. [...] w P.". Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm. - zwana dalej "u.p.z.p.") oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Wojew. [...] z 2015 r., poz. [...]). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek A. P. i Z. Z. – właścicieli [...] Spółka Cywilna w P. Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień "Dyrektor Biura Rozwoju Miasta [...]" decyzją z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że realizacja przedmiotowej inwestycji jako wymagającej pozwolenia na budowę wymaga ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że spełnione zostały łącznie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ podał, że sąsiednie działki są zabudowane budynkami podobnymi co do parametrów zabudowy i funkcji; działka ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej: ul. [...] (dz. nr 1146/2 obr. [...]); istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ podał, że warunki decyzji są zgodne z przepisami odrębnymi, gdyż inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postepowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska; nadto uwzględnia warunki wynikające z położenia w obszarze ochrony konserwatorskiej a koncepcja sporządzona dla planowanej inwestycji pod względem architektonicznym i zagospodarowania uzyskała pozytywną wstępną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (pismo z [...] stycznia 2016 r.). Organ zauważył, że inwestycja znajduje się poza terenami zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych i poza obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi, nadto uwzględnia warunki wynikające z położenia w terenie górniczym gazu ziemnego "[...]" i nie leży w obszarze dla którego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ dodał, że wnioskodawca przedłożył wymagane dokumenty, stronom zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania. Organ zaznaczył, że po dokonaniu przez inwestorów korekty wniosku, a tym samym i korekty projektu decyzji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie projekt decyzji dla ww. zamierzenia. Jako nieuzasadnione organ uznał zarzuty stron dotyczące występowania osuwiska oraz objęcia terenu inwestycji ochroną konserwatorską. W tych kwestiach kompetentne organy zajęły stanowiska. Projekt decyzji sporządzony został przez uprawnioną osobę oraz uzyskał wymagane uzgodnienia. Odwołania od powyższej decyzji, o tożsamej treści, złożyli J. S., W. S. oraz T. K. Podkreślili, że teren na którym planowana jest inwestycja objęty jest ochrona konserwatorską (wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego miasta P. nr [...]). W ich ocenie nowoczesny apartamentowiec o wysokości do 22m zakłóci zabytkowy charakter starej dzielnicy miasta i naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Obiekt o zróżnicowanej bryle nie będzie pasował do znajdujących się na sąsiednich działkach starych kamienic. Odwołujący wskazali na budowę geologiczną stoku i ruchy mas ziemi występujących na tym terenie. W ich ocenie podkopanie stoku i jego obciążenie może doprowadzić do uruchomienia osuwiska i katastrofy budowlanej starej kamienicy przy ul. [...]. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium wydana decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym stanem prawnym a zarzuty odwołujących nie są uzasadnione. Nie budziła też wątpliwości SKO rzetelność prowadzenia postępowania. Kolegium podało, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że uwarunkowania odnoszące się do terenu pozwalają na dopuszczenie do realizacji zamierzonej inwestycji. Zwróciło uwagę, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa tylko warunki jakie musi spełnić ewentualny projekt inwestora i jest ono wstępnym zagadnieniem w procesie inwestycji budowlanej. SKO wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych a także stanu faktycznego i prawnego terenu. Wokół działki wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy a wyniki tej analizy zawierające część tekstowa i graficzną stanowią załącznik do decyzji. Kolegium zaznaczyło, że jeżeli żadne przepis prawa nie sprzeciwiają się inwestycji to organ ma obowiązek wydać pozytywna decyzję, stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. SKO stwierdziło zatem, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, natomiast planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy orz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz łącznie spełnia warunki określone w pkt 1-5 tego przepisu. Podkreślono, że decyzję opracowano przy uwzględnieniu wymienionych w uzasadnieniu decyzji przepisów szczególnych. Odnosząc się do podniesionych zarzutów SKO podało, że problem postępujących ruchów mas ziemi w terenie objętym planowaną inwestycją, do czasu wszczęcia postępowania, nie był przez odwołujących sygnalizowany, nie przedstawiają oni na to żadnych dowodów. Kwestionowana decyzja w uzasadnieniu odnosi się do podniesionych wątpliwości. Natomiast w przedmiocie ochrony konserwatorskiej terenu na którym planowana jest inwestycja, wypowiedział się Wojewódzki Konserwator Zabytków, który wnioskowane zamierzenie uzgodnił pozytywnie (postanowienie z [...] czerwca 2016 r., znak: [...]). Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołujących się, że badana decyzja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa czy narusza prawem chroniony interes publiczny oraz osób trzecich. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. S. i W. M. a odrębną skargę złożył także T. K. Przy czym wobec nieuzupełnienia braków formalnych skarga T. K. mocą prawomocnego już postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1453/16 została odrzucona. Natomiast J. S. i W. S. we wniesionej skardze podtrzymali stanowisko zawarte w odwołaniu, podkreślając, że teren na którym planowana jest inwestycja objęty jest ochroną konserwatorską. Planowane przedsięwzięcie zakłóci zabytkowy charakter starej dzielnicy miasta. Projektowany budynek mieszkalny o szer. do 50m i wysokości do 22m będzie stanowił dominatę w sąsiedztwie budynków wpisanych do rejestru zabytków. Skarżący zwrócili także uwagę na brak wykonania badań i ekspertyz geologicznych terenu. Tymczasem od dawna obserwują oni występujące ruchy mas ziemi i pochylanie się murów oporowych pomiędzy działkami na tym terenie np. na granicy działek nr 1186 i 1152, 1195 i 1152, 1152 i 1160, 1144 i 1160, 1152 i 1171. Podkopanie i obciążenie stoku może doprowadzić do osuwiska i katastrofy budowlanej starej kamienicy. Końcowo wskazali na "niestaranność urzędniczą" i braki w dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, z przyczyn które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona przepisy prawa procesowego i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Sąd zwraca uwagę, że od decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] zostało wniesionych cztery odwołania: 1) J. S. i W. S.; 2) T. K.; 3) T. P.; 4) W. P. Rozpatrując odwołania SKO wydało trzy oddzielne decyzje administracyjne, odpowiednio: 1) decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...] rozpatrującą odwołania J. S., W. S.; i T. K.; 2) decyzję z dnia [...] września 2016 roku, nr [...] rozpatrującą odwołanie T. P.; 3) decyzję z dnia [...] września 2016 roku, nr [...] rozpatrującą odwołanie W. P. Każda z wyżej wymienionych decyzji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...]. W sprawie kluczowe i przesądzające o wadliwości zaskarżonej decyzji jest ustalenie, że SKO nie rozpoznało łącznie wszystkich wniesionych odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji, wydając w wyniku ich rozpoznania trzy odrębne decyzje administracyjne. Wniesienie kilku odwołań nie skutkuje wydaniem tylu decyzji, ile odwołań pochodzących od poszczególnych stron danego postępowania zostanie wniesionych. Wręcz przeciwnie, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania pozostałych odwołań wniesionych przez inne osoby. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego – zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 809/13 i z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Po 450/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II SA/Gl 815/12. Wyjątkiem od tej reguły mogłaby być jedynie sytuacja, w której zachodziłaby konieczność umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do jednej ze stron, co w sprawie nie miało miejsca. W niniejszej sprawie SKO wydało trzy oddzielne decyzje administracyjne w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych od tej samej decyzji pierwszoinstancyjnej i uczyniło to w różnych terminach. Postępowanie takie jest niedopuszczalne i jako naruszające przepisy postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO łącznie rozpozna wszystkie wniesione odwołania i wyda jedną decyzję administracyjną. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.