II SA/Rz 1459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w osobie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym skargi H. Z.i J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym kwotę 300 zł (trzysta zł) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej: u.p.z.p.), postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości L., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o opracowanie planu złożył sołtys Sołectwa L. wraz z grupą właścicieli działek o łącznej pow. 8,84 ha z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Do opracowania planu włączono dodatkowo drogi gminne o nr ewid. 1859 i część o nr ewid. 1421. Burmistrz przychylając się do wniosku, po dokonaniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności jego przewidywanych ustaleń z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy , ustalił niezbędny zakres prac planistycznych, po czym na podstawie art. 14 ust. 4 u.p.z.p. wystąpił do Rady Miejskiej z wnioskiem o podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. a także do zmiany Studium, celem zapewnienia spójności obu dokumentów. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 21 lipca 2015 r., działający w imieniu H.Z. i J. Z. radca prawny zarzucił naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do wprowadzenia zmian uniemożliwiających im zagospodarowanie należących do nich nieruchomości oraz art. 14 ust. 5 tej ustawy poprzez brak przedstawienia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych jego ustaleń z ustaleniami studium. Wskazał, że większość terenu objętego zmianą stanowią nieużytki położone w bezpośredniej bliskości dużych istniejących i planowanych przedsiębiorstw, rzeki oraz autostrady. Teren przedzielony jest drogą dojazdową, po której odbywa się ciężki transport kruszyw i betonu z zakładu górniczego i węzła betoniarskiego, a istniejące zabudowania (2 domy jednorodzinne) znajdują się na marginesie terenu pozbawionego jakiejkolwiek infrastruktury służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową przekracza w tej sytuacji granice władztwa planistycznego świadcząc o naruszeniu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz interesu i prawa własności H.Z. i J. Z., którzy podjęli działania w celu zagospodarowania swoich nieruchomości (działek nr 1856, 1857 i 1858) na cele przemysłowe, tj. uzyskali projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanych zjazdów z drogi publicznej do przyszłej inwestycji w postaci węzła betoniarskiego z budynkiem biurowym, która jest na etapie uzgodnień środowiskowych. Z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, reprezentujący H. i J. Z. pełnomocnik, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jego wniesienia, złożył skargę na opisaną uchwałę Rady Miejskiej, zaskarżając ją w całości i zarzucając: - naruszenie art. 64 Konstytucji poprzez naruszenie prawa własności nieruchomości należącej do skarżących poprzez uniemożliwienie zrealizowania planowanej i zorganizowanej inwestycji, - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie interesu osób trzecich przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu będącego własnością skarżących, - art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niedokonanie analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, - art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, ponawiając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik H. i Z. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie wykazali, aby przedmiotowa uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny lub uprawnienie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. ma bowiem charakter intencyjny, wyrażając zamiar Gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a tym samym nie pozwala na przyznanie skarżącym legitymacji procesowej uzasadniającej merytoryczną kontrolę tego aktu. Pełnomocnik skarżących, na okoliczność potwierdzenia istnienia ich interesu prawnego i jego naruszenia w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, przedłożył: - decyzję Burmistrza z [...]stycznia 2015 r. Nr [..] udzielającą skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdów o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej na działce nr w miejscowości L. do projektowanego budynku przeznaczonego na prowadzenie działalności gospodarczej na działkach nr, - zgłoszenie do Starosty [...] z dnia 11 maja 2015 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych – budowy ogrodzenia wraz z częściowym utwardzeniem działek nr w miejscowości L., - postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. L.dz. [...]o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych dla inwestycji pn. "Budowa zjazdów publicznych" na działkach nr w miejscowości L., - decyzję Burmistrza z dnia [...]lipca 2015 r. Nr [...] o ustaleniu na rzecz H. i Z. Z. warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. "Budowa zjazdów publicznych" na terenie działek nr w miejscowości L., - postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2015 r. Nr [...] o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i infrastrukturą towarzyszącą na części działek nr w L. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej (działki nr 1421), - postanowienie Burmistrza z [...] października 2015 r. Nr [...] o zawieszeniu z urzędu - do 3 maja 2016 r. - postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr w miejscowości L. dla inwestycji pn. "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą, budowa studni kopanej i szamba" (w uzasadnieniu, powołując się na art. 62 ust. 1 u.p.z.p., wskazano na podjęcie [...] maja 2015 r. przez Radę Miejską uchwały nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p.), - decyzję Burmistrza z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] o ustaleniu dla H. i Z. Z. środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim, towarzyszącą infrastrukturą na części działek nr 1858, 1857 i 1856 w miejscowości L. wraz z budową dwóch zjazdów publicznych z drogi gminnej (działki nr 1421). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga H. i Z. Z. podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 pkt 5 i 6 tego artykułu, zakres tej kontroli obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały organu stanowiącego gminy z zakresu administracji publicznej uzależnione jest więc od wykazania przez skarżącego, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że w danym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, godzącą w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 i z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04). Przedmiotem skargi H. i Z. Z. jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Skarżący interes prawny do jej zaskarżenia wywodzą z odmiennego planowanego przeznaczenia terenu obejmującego stanowiącą ich własność nieruchomość, tj. pod zabudowę jednorodzinną, w sytuacji podjęcia przez nich działań zmierzających do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej (budowy budynku biurowego wraz z węzłem betoniarskim i infrastrukturą towarzyszącą), tj. jej wykorzystania na cele działalności gospodarczej (przemysłowej). Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Integralną częścią takiej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2). Uchwałę taką rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4). Przed podjęciem uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5). W tym kontekście prawne znaczenie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. jest zatem tylko takie, że jest to akt wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Jest to tzw. uchwała intencyjna, która ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych i nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, zobowiązując jedynie organ wykonawczy do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. II OSK 2442/12). U.p.z.p. przewiduje podejmowanie tylko jednego aktu mającego z mocy ustawy charakter aktu prawa miejscowego, tj. m.p.z.p. i tylko postanowienia planu który wszedł w życie mogą kształtować sytuację prawną właścicieli nieruchomości na terenie nią objętym, z czego ewentualnie mogą oni wywodzić skutek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Inne akty planistyczne gminy, jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwała o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. nie mają charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Są to akty prawa wewnętrznego, które wiążą tylko organy gminy. Co do zasady nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości, gdyż nie przesądzają o przeznaczeniu konkretnych nieruchomości. W tej sytuacji nie może odnieść skutku argumentacja skargi wskazująca na naruszenie wywodzonego z prawa własności interesu skarżących, jak również i pozostałe jej zarzuty dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i przekroczenia granic władztwa planistycznego. Dopiero m.p.z.p., jeżeli zostanie uchwalony, będzie wiążąco określał przysługujące im w zakresie zagospodarowania terenu prawa i obowiązki. Wtedy zatem skarżący będą mogli wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie m.p.z.p. i domagać się w tym zakresie sądowej ochrony swoich praw. Tylko zatem aktualne i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, daje mu legitymację skargową na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Subiektywne przewidywania co do zapisów projektowanego planu miejscowego nie mogą być uznane za źródło legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego. Wniosku, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu może naruszać interes prawny skarżącego trudno też wywieść z faktu podjęcia przez skarżących czynności zmierzających do realizacji inwestycji (znajdujących odzwierciedlenie w przedstawionych dokumentach), czy dokonanego postanowieniem Burmistrza z [...] października 2015 r. zawieszenia z urzędu (do 3 maja 2016 r.) postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W tym zakresie organ działał więc na podstawie przepisu ustawowego, korzystając z przyznanego mu uprawnienia. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Zawieszenie postępowania statuuje jedynie sytuację procesową strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, nie przesądzając kwestii materialnych, tj. czy strona zgodnie z oczekiwaniami uzyska prawo do zabudowy swojej nieruchomości. Stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skoro zatem w skardze nie wykazano, by zaskarżona uchwała naruszała konkretny interes prawny lub uprawnienie H. i Z. Z., postanowiono o jej odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.