II SA/Rz 1459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu S. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylająca decyzję Wójta Gminy (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] września 2019r., nr [...] odmawiającą przyznania S.P. (dalej: "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką G. C. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji powołano art 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a.") Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] września 2019 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, z uwagi na to, że z dołączonego oświadczenia o niepełnosprawności nie można było ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, co w ocenie organu świadczyło o braku spełnienia przesłanki określonej w art 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Uchylając tą decyzję Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w którym Trybunał orzekł, że w zakresie w jakim przepis art 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osoba niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art 32 ust. 1 Konstytucji, w związku z czym oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Mając na uwadze, że organ I instancji rozpoznając sprawę nie rozważył całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a oparł decyzję w zasadzie na przesłance negatywnej z art 17 ust. 1b u.ś.r., która nie mogła stanowić podstawy odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ II instancji przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że w jej ocenie istniały podstawy do wydania merytorycznej, pozytywnej dla niej decyzji. W piśmie procesowym określonym jako odpowiedź na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak wynika z kolei z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA). Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Patrząc na kwestionowaną sprzeciwem decyzję SKO pod kątem zasadności uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu skutkującym jej uchyleniem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podkreśliło, argumentując zasadność wydania decyzji kasacyjnej, że organ I instancji nie uwzględnił w procesie wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazówek interpretacyjnych, zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Przypomnieć należy, co zresztą uczyniło także Kolegium, że wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium wyraźnie podkreśliło, że skoro Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, to wskazany wyrok, ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, z tym dniem wszedł w życie. Skutkiem więc tego orzeczenia Trybunału jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, począwszy od dnia jego ogłoszenia, to jest od dnia 23 października 2014 r. i ukształtowanie w tym zakresie nowego stanu prawnego. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wobec tego zdaniem Kolegium orzeczenie to winno być respektowane. W tym zakresie podzielić w pełni należy stanowisko Kolegium, gdyż kwestie te bez wątpienia determinują konieczne do ustalenia istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. Nieuzasadniona jednakże jest argumentacja Kolegium, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. SKO w swoich wytycznych abstrahowało od istotnych ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ I instancji. Passus o nierozważeniu przez organ I instancji całości okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest bardzo ogólnikowy. Tymczasem wg ustaleń organu I instancji S. P. sprawuje opiekę nad matką, która wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z tego też powodu nie może ona podejmować zatrudnienia Wadliwa wykładnia prawa materialnego dokonana przez organ I instancji nie zwalniała SKO od oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten w postaci wywiadu pracownika socjalnego z dnia 26 września 2019 r. oraz zalegających w aktach dokumentów został zgromadzony i oceniony przez organ I instancji. Aby prawidłowo w tej sytuacji zastosować art. 138 § 2 k.p.a. SKO winno było wskazać w jakim zakresie należy jeszcze uzupełnić postępowanie dowodowe oraz wyjaśnić dlaczego nie może tego uczynić w trybie art. 136 k.p.a. Zaniechanie tych czynności przesądza o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji SKO. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.