II SA/Rz 1467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wywłaszczenia prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [.] jest decyzja Wojewody [.] z dnia [.] września 2014 r. nr [.] o odmowie wywłaszczenia nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy: Podaniem z dnia 5 października 2009 r. Prezydent Miasta [.] zainicjował postępowanie o wywłaszczenie na rzecz Gminy Miasto [.] nieruchomości oznaczonych nr ewid. 750/3, 773/3 i 773/4 położonych w obr. [.] przy ul. [.] w [.], stanowiących własność JG, LJ i KL, jako niezbędnych do rozbudowy i przebudowy rowu R-P-3 i budowy kanalizacji deszczowej – etap I w [.]. Decyzją z dnia [.] listopada 2010 r. nr [.], Prezydent Miasta [.] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasto [.] ww. nieruchomości i ustalił na rzecz uprawnionych odszkodowanie w kwocie 148.275,00 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [.] z dnia [.] stycznia 2011 r. nr [.]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. II SA/Rz 288/11, uchylił w/w decyzje w całości uznając, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy, a zatem w sprawie zachodziła podstawa do wznowienia postępowania. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2211/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 27 lipca 2011 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. Wojewoda [.] wyłączył od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta [.] i wyznaczył w jego miejsce Starostę Powiatu [.]. Ten decyzją z dnia [.] maja 2014 r. nr [.], odmówił wywłaszczenia opisanych na wstępie nieruchomości. W podstawie prawnej podano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. oraz art. 112 ust. 5, art. 114 ust. 2, art. 116 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. - publikator podany przez organ I instancji) zwana dalej ustawą. Organ I instancji uznał, że Gmina Miasto [.] nie wykazała, że przed wystąpieniem z wnioskiem o wywłaszczenie przeprowadziła z właścicielami nieruchomości w sposób należyty rokowania w sprawie ich nabycia. Pomimo licznych pism kierowanych do współwłaścicielek oraz ich odpowiedzi kierowanych do Biura Gospodarki Mieniem [.] nie można uznać, że czynności te wyczerpały znamiona negocjacji. Pierwotna kwota żądana przez osoby sprzedające osoby mogła być zawyżona, to następnie proponowana cena po 93 zł za m2 w ocenie organu mogła być adekwatna do wartości nieruchomości zwłaszcza, że współwłaścicielki dowodziły jej zasadności. Brak ustosunkowania się Gminy Miasto [.] do tej propozycji oraz fakt przemilczenia woli zbycia całych nieruchomości przesadził o tym, ze nie można uznać prowadzonej korespondencji jako pełnych negocjacji. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta [.] zakwestionował ustalenia faktyczne organu I instancji oświadczając, że wynikające z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) wymaganie przeprowadzenia przed zgłoszeniem wniosku o wywłaszczenie rokowań zostało spełnione. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości stanowisko Starosty Powiatu [.]. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika bezsprzecznie obowiązek poprzedzenia procedury wywłaszczeniowej rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw mających być przedmiotem wywłaszczenia. Tymczasem z akt sprawy wynikało, że czynności negocjacyjne nie zostały przeprowadzone w wyczerpujący sposób. Wprawdzie pomiędzy stronami dochodziło do wymiany korespondencji, jednak Gmina nie odniosła się do propozycji właścicieli nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Gmina Miasto [.] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wystąpienie z wnioskiem o wywłaszczenie było bowiem w ocenie strony skarżącej poprzedzone rokowaniami, w trakcie których Gmina składała właścicielom nieruchomości kilka propozycji ich nabycia w drodze umowy. Negocjacje nie muszą prowadzić jednak do zawarcia umowy w każdym przypadku. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 20 października 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz. 1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Mając na względzie przedstawione wyżej przepisy, które wyznaczają granice kontroli legalności, w tym przypadku decyzji administracyjnej Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wyznaczenia zakresu przedmiotowego negocjacji dla udzielenia odpowiedzi czy rokowania zmierzające do zawarcia umowy o nabycie nieruchomości niezbędnej do realizacji inwestycji celu publicznego zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] września 2009 r., który zawiera żądanie wywłaszczenia działek nr 750/3, o pow. 1541 m2, nr 773/3 o pow. 422 m2, nr 773/4 o pow. 14 m2 stanowiących własność JG, LJ i KL. Podano, że nieruchomość jest niezbędna do realizacji celu publicznego - zgodnie z art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pn. "Rozbudowa i przebudowa rowu R-P-3 i budowa kanalizacji deszczowej - I etap w [.]. W uzasadnieniu wniosku podano, że wnioskowane działki leżą w terenie, dla którego opracowany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [.] /2004 "[.] 1" przy ul. [.] w [.], uchwalony Uchwałą Nr [.] /2006 Rady Miasta [.] z dnia 5 września 2006 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [.] nr [.], poz. [.] z dnia [.] 2006 r. Zgodnie z art. 112 ust. 1 przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (ust. 2). Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (ust.4). Stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3 należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, a wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W trakcie prowadzenia rokowań może być zaoferowana nieruchomość zamienna. W przypadku wywłaszczenia nieruchomości na wniosek jednostki samorządu terytorialnego rokowania, o których mowa w ust. 1, przeprowadzają ich organy wykonawcze (ust. 2 art. 114). Z art. 115 ust. 2 ustawy wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 wyznaczonego na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, a także osobie, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na tej nieruchomości. Z akt administracyjnych sprawy (tom III) wynika, że pismem z dnia 10 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta [.] wystąpił do właścicieli nieruchomości z propozycją zbycia na rzecz Gminy Miasta [.] udziałów w prawie własności pod realizację celu publicznego za cenę 30,00 zł za 1 m2. Poinformował też, że wszelkie pytania i wątpliwości można zgłaszać telefonicznie do inspektora prowadzącego tę sprawę. W odpowiedzi KL w imieniu swoim i jej sióstr w piśmie z dnia 8 stycznia 2009 r. poinformowała, że proponowana cena zbycia działek to 180,00 zł za 1 m2. Zaznaczyła też, że oczekują zakupu działek w pełnym wymiarze w odpowiednim do własności proporcjach. Do czasu porozumienia się nie wyrażają zgody na żadne działania na terenie działek. Prezydent Miasta [.] w pismach z dnia 29 stycznia 2009 r. doręczonych oddzielnie każdej ze współwłaścicielek nieruchomości objętych rokowaniami zaproponował cenę 45,00 zł za 1 m2. W piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. KLD zaproponowała w imieniu swoim i sióstr cenę 93,00 zł za 1 m2 oraz podtrzymała wniosek o zakup działek w pełnym wymiarze. W pismach z dnia 25 lutego 2009 r. Prezydent Miasta [.] zaproponował cenę 50 zł za 1 m2 nieruchomości. KL w piśmie z dnia 18 marca 2009 r. imieniem własnym i sióstr podtrzymała propozycję zbycia wszystkich działek za 93,00 zł za 1m2. W piśmie z dnia 5 czerwca 2009 r. Prezydent Miasta [.] zaproponował cenę 60 zł za 1m2 działki. Prezydent Miasta [.] w piśmie z dnia 6 października 2009 r. skierowanym do wszystkich współwłaścicielek nieruchomości wyznaczył dwumiesięczny termin do zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości określonej jako działki nr 750/3, 773/3, 773/4 wszystkie za cenę 65 zł za 1m2. Poinformował też, że wskazany termin upłynie w dniu 5 grudnia 2009 r. Mając na względzie przedstawioną wyżej kolejność czynności podejmowanych przez organ i przez współwłaścicielki nieruchomości Sąd doszedł do przekonania, że rokowania poprzedzające zawarcie umowy cywilnoprawnej zostały przeprowadzone, aczkolwiek nie doprowadziły do zawarcia takiej umowy. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - Prezydent Miasta [.] respektował reguły wynikające z art. 115 ust. 2 ustawy w brzmieniu aktualnym na dzień 6 października 2009 r. Stosowanie art. 115 w brzmieniu na dzień wszczęcia postępowania o wywłaszczenie wynika z art. 4 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1569), gdyż w sprawach wszczętych i niezakończonych na podstawie przepisów działu III (w tym dziale znajdują się przepisy o wywłaszczaniu) i IV ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. W art. 1 zmieniane były przepisy dotyczące ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym art. 115. Zmiana, która weszła w życie 7 stycznia 2010 r. art. 115 ust. 2 nałożyła na organ obowiązek wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości po bezskutecznym prowadzeniu rokowań w celu zawarcia umowy o sprzedaż nieruchomości potrzebnych dla realizacji inwestycji celu publicznego. Nawet gdyby przyjąć, że w sprawie dla oceny prawidłowego zastosowania art. 115 ust. 2 w brzmieniu na dzień 10 grudnia 2013 r. - wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez Starostę Powiatu [.], to nie ma to wpływu na opowiedzenie się, że rokowania zostały przeprowadzone. Dodać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2211/11 przyjął, że w sprawach o wywłaszczenie ma zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, co wyłącza właściwość rzeczową Prezydenta Miasta [.] do prowadzenia i wydawania decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta [.]. Postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. Nr [.] Wojewoda [.] do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczył Starostę [.]. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "rokowania". Z art. 72 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli strony prowadzą negocjacje w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia, co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Ustawodawca nie formalizuje negocjacji; ich zakres, przebieg i forma są pozostawione woli umawiających się stron. Prowadzący negocjacje dotyczące skomplikowanych umów o dużej wartości często przyjmują dokumenty organizujące tryb postępowania, np. określające czas i miejsce spotkań, obciążenie kosztami. Strony mogą też powierzyć ostateczne sformułowanie postanowień umowy osobie trzeciej (por. A. Brzozowski (w:) Kodeks cywilny..., red. K. Pietrzykowski, t. 1, s. 333; szerzej Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, t. 2, Suplement, s. 56). Negocjacje mogą być prowadzone ustnie, także z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, mogą być pisemne, przy czym w obu przypadkach dopuszczalne jest wykorzystanie elektronicznej drogi przekazywania informacji. W praktyce stosowane są instrumenty określane mianem listu intencyjnego, założeń i uzgodnień wstępnych, protokołu uzgodnień itp. Charakter prawny tych oświadczeń jest zróżnicowany, a – wobec braku szczegółowej regulacji ustawowej – sądowi przypada kwalifikacja spornych dokumentów. Co do zasady jednak nawet pismom wymienianym w toku negocjacji, ze względu na charakter tego trybu zawarcia umowy, nie powinno się przypisywać waloru oświadczenia woli (tak wyraźnie Z. Radwański (w:) System Prawa Prywatnego, t. 2, Suplement, s. 51; P. Machnikowski (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, red. E. Gniewek, P. Machnikowski, Warszawa 2013, s. 202). Deklaracjom, propozycjom składanym w toku negocjacji nie towarzyszy zamiar wywołania skutku prawnego; ich autor bowiem uzależnia związanie się od stanowiska drugiej strony, także w innych kwestiach niż będąca przedmiotem konkretnego oświadczenia (patrz: "Komentarz do art. 72 k.c. pod redakcją m. in. Małgorzaty Pyziak - Szafnickiej, LEX 2014). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie były przeprowadzone z dochowaniem warunków formalnych wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje uprawnień organowi właściwemu do prowadzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia do merytorycznej oceny rokowań i czynienia z niej przesłanki do wydania decyzji o odmowie wywłaszczenia nieruchomości. Sąd za błędny uznaje też pogląd, że fakt przemilczenia woli zbycia całych nieruchomości przesądził o tym, że przeprowadzonej korespondencji nie można było uznać za pełne negocjacje. Artykuł 113 ust. 3 u.g.n. stanowi instrument zabezpieczający interes właściciela, któremu pozostała po wywłaszczeniu okrojona nieruchomość. Nie ustanawia generalnej zasady, że właściciel może w takim wypadku domagać się odkupienia od niego reszty nieruchomości, lecz przyznaje mu roszczenie oparte o analizie skutków decyzji wywłaszczeniowej. Jako kryterium oceny tych skutków ustawodawca przyjął to, czy pozostała część nieruchomości nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, a więc - dla uniknięcia dowolności - nakazał odnieść się do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości (wyrok Sądu Najwyższego z 2.02.2012 r. sygn. akt II CSK 265/11; Lex nr 1131118; porównaj też: uchwała 3 Sędziów Sądu Najwyższego z 11.09.2013 r. sygn. akt CZP 35/13, LEX nr 1371438). Sprawa nabycia nieruchomości pozostałych po wywłaszczeniu jest odrębną sprawą, przy czym nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach dojdzie między stronami do porozumienia, co do nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego i tych nieruchomości już na etapie rokowań. Jednakże, gdy organ w toku rokowań nie ustosunkuje się do wniosku właścicieli o nabycie całej nieruchomości, a nie tylko tej części, która jest konieczna do realizacji inwestycji celu publicznego nie można tego poczytywać, że negocjacje nie zostały dokonane. Co do zasady negocjacje dotyczą nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Z punktu oceny legalności prowadzonych rokowań nie można zarzucić Prezydentowi Miasta [.], że rokowania dotyczyły tylko nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie. Takie działania pozostają w zgodności z art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 2 ustawy. Stwierdzenie, że organ wykonawczy gminy przeprowadził rokowania stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. stanowiło podstawę do uchylenia decyzji obydwu instancji, gdyż dotyczy ich to samo naruszenie przepisów prawa. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a. Koszty postępowania obejmują też koszty zastępstwa procesowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna wniosek Gminy Miasta [.] o wywłaszczenie nieruchomości mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.