II SA/Rz 1497/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; I. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat K. B. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi M.P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB ) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, którą wydano w następujących okolicznościach; Na skutek pisemnej interwencji K. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 25 lipca 2013 r. kontrolę na działce nr ewid. 249 w miejscowości Ł. należącej do M.P. i M. P. (dalej zwani także jako inwestorzy), po czym wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego posadowionego na tej działce. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia opinii technicznej. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie we sprawie budowy ww. obiektu. Została ona jednak uchylona decyzją WINB [...] kwietnia 2014 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W piśmie z dnia 10 czerwca 2014 r. PINB wezwał inwestorów do uzupełnienia opinii technicznej poprzez przedłożenie takiego dokumentu uwzględniającego wymagania ochrony przeciwpożarowej. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], nałożył zaś na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w określonym terminie. Także i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej ustalającej zakres niezbędnych do wykonania prac remontowo-budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z wymaganiami przeciwpożarowymi, ale zostało ono uchylone przez WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wydaną w aktualnie prowadzonym postępowaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania w ścianie północno-wschodniej od strony działki nr 248/1 ściany oddzielenia pożarowego o odpowiedniej klasie w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 września 2016 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Z ustaleń faktycznych organu wynikało, że budynek gospodarczy na działce nr 249 usytuowany od strony działki nr 248/1 składa się z dwóch części: budynku inwentarsko-składowego oraz dobudówki gospodarczo-inwentarskiej wraz z wiatą o konstrukcji drewnianej. Budynek inwentarsko-składowy posiada wymiary 14,50 m x 6,95 m i wysokość od 4,10 do 5,55 m. Część budynku na długości 5,35 m i szerokości 6,95 m (była stajnia) posiada ściany zewnętrzne z pustaków oraz ścianę szczytową z cegły silikatowej. Posadowiony jest na fundamentach betonowych. Nad pomieszczeniem byłej stajni wykonany jest strop żelbetowy, wewnątrz wykonana posadzka betonowa. Nad stropem znajduje się nieużytkowe pomieszczenie strychowe. Pozostała część budynku o wym. 9,15 x 6,95 m wykorzystywana była jako stodoła. Jej konstrukcję stanowią 4 słupy o wym. 50 x 50 cm z cegły silikatowej posadowione na stopach betonowych. Nie posiada ona stropu. Po obu stronach ścian zewnętrznych zamontowane są wrota deskowe. W części budynku znajduje się podpiwniczenie o wym. 6,45 x 3,30 m. W ścianie zewnętrznej stajni od strony podwórza zamontowane są drzwi deskowe oraz 2 okna stalowe. Nad całością budynku wykonany jest dach dwuspadowy pokryty eternitem. Okapy dachu wysunięte są poza ściany budynku na 50 cm. Pomimo braku rynien wody opadowe odprowadzane są na teren własnej działki i spływają po pochyłym gruncie do pobliskiego potoku. Budynek usytuowany jest w narożniku działki nr 249 w odległości 1,15 m od ogrodzenia z siatki stalowej w kierunku północnym do drogi powiatowej – działki nr 475 oraz od 1,20 m do 1,35 m od ogrodzenia z działką nr 248/1 w kierunku wschodnim. Według natomiast mapy ewidencyjnej odległość budynku od granicy działki nr 249 w kierunku wschodnim wynosi od 1,40 m do 2,60 m. Najbliższa zabudowa na działce nr 249, tj. budynek mieszkalny, znajduje się w odległości 49 m od ściany budynku gospodarczego na działce nr 248/1. Rzeczony budynek realizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 9 lutego 1968 r., ale z istotnym odstępstwem od niego, ponieważ jego lokalizacja została przesunięta z zaplanowanych 5,5 m od granicy, przy czym budowę zrealizowano przed 1995 r. Stwierdzono jednak możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką nr 249 nakazanych robót z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w celu dostosowania obiektu do wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odwołaniu M.P. i M.P. zarzucili niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, na skutek których nałożono na nich obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Pominięto zwłaszcza okoliczność, że odległość budynku gospodarczego od najbliższego budynku na działce nr 249 wynosi 49 m, co ma przemawiać za tym, że stosowanie dodatkowych zabezpieczeń związanych z ochroną przeciwpożarową obiektu nie jest konieczne. Pominięto przy tym stanowisko rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, który uznał, że usytuowanie budynku gospodarczego spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej, ponieważ działka nr 248/1 w pasie o szerokości 20 m od granicy działki 249 nie jest działką budowlaną. Z kolei K.K. podniosła, że granica pomiędzy działkami nie jest zastabilizowana kamieniami, przez co nie można ustalić, że biegnie między nimi jakakolwiek granica Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], WINB , powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty nakazał M. P. i M. P. doprowadzić budynek inwentarsko-składowy na działce nr 249 do stanu zgodnego z prawem w terminie do 31 października 2016 r. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na: 1) wykonaniu ściany północno-wschodniej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez zastąpienie części drewnianych murem o grubości 25 cm oraz wysunięciu tej ściany na co najmniej 30 cm poza lico ściany zewnętrznej budynku od narożnika południowo-wschodniego w kierunku południowo-wschodnim na całej wysokości, 2) alternatywnie: wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego północno-wschodniej budynku ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, po obcięciu okapu dachu lub zamontowaniu wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego północno-wschodniej budynku pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem, 3) wykonaniu ściany szczytowej północno-zachodniej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego poprzez pogrubienie tej ściany w części strychowej do grubości 25 cm, 4) alternatywnie: wyprowadzeniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,30 m, po obcięciu okapu dachu lub zamontowaniu wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego północno-zachodniej budynku pasa z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej E I 60, bezpośrednio pod pokryciem. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe, ale uzupełnienia wymagało uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Jak ustalono, przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę z dnia [....] lutego 1968 r. Zgodnie z nim budynek inwentarsko-składowy miał mieć wymiary 14,61m x 6,55 m, kubaturę 525 m3, powierzchnię zabudowy 96 m2, powierzchnię użytkową 113 m2. Powinien być usytuowany w odległości 5,00 m od granicy działki od strony północno-wschodniej, 6,00 m od granicy działki od strony północno-zachodniej. Obecnie budynek ten ma wymiary 14,50 m x 6,95 m. Podczas realizacji inwestycji zmieniono lokalizację obiektu budowlanego na działce zbliżając go do granicy działki od strony północno-wschodniej oraz północno-zachodniej. Budynek został usytuowany w zbliżeniu do granicy od strony północno-wschodniej w odległości od 1,30 m do 2,60 m oraz 2,40 m od strony północno-zachodniej, zamiast 5 m od strony północno-wschodniej i 6 m od strony północno-zachodniej. Budynek wykonano jako murowano-drewniany, zamiast murowany, o powierzchni zabudowy 100,77 m2 zamiast 96 m2. Przedmiotowy budynek od strony granicy z działką nr 248/1 od strony północno-wschodniej oraz od strony północno-zachodniej nie jest osłonięty ścianą oddzielenia pożarowego. Podczas budowy naruszono zatem przepisy techniczno-budowlane. Wedle obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować z zachowaniem odległości określonych w § 12, ale przedmiotowy obiekt narusza jego postanowienia. Zaistniał więc przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, który wymagał przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nałożono na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Konieczne jest doprowadzenie ścian zwróconych w stronę granicy z działką nr 248/1 do takiego stanu, aby spełniały parametry ściany oddzielenia przeciwpożarowego, biorąc pod uwagę treść § 235 ww. rozporządzenia. Skargi od ww. decyzji wniosły M.P. i K.K., przy czym skargę M.P. odrzucono postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Rz 1497/16. K.K. w swojej skardze nie wyraziła zgody na wykonanie jakichkolwiek robót przy ww. obiekcie, ponieważ został on wybudowany w znacznym zbliżeniu do granicy z należącą do niej działką nr 248/1 i w ten sposób ogranicza jej możliwość zabudowy swojej nieruchomości. Wykonanie takich robót ograniczy realizację jakiegokolwiek przedsięwzięcia w przyszłości na jej działce, która wbrew stanowisku organu ma charakter budowlany. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Otóż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że przedmiotowy budynek inwentarsko - składowy zrealizowany został w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...].02.1968r. Nr [...]. Dokonane odstępstwo narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Zaistnienie takiego stanu faktycznego obligowało organ I instancji do przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego. W omawianym przypadku nie zachodziła potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w myśl art. 50 ww. ustawy, gdyż roboty budowlane polegające na budowie przedmiotowego budynku zostały zakończone, a budynek jest użytkowany od wielu lat. W związku z tym pozwolenie na budowę zostało skonsumowane co oznacza, że decyzja zezwalająca na wykonywanie robót nie istnieje w obiegu prawnym, nie obowiązują więc jej warunki jakim jest projekt typowy i plan zagospodarowania działki. W tej sytuacji, zdaniem WINB, nie ma możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż na przeszkodzie stoi regulacja art. 51 ust. 7 tej ustawy. Należało więc przeprowadzić procedurę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 oraz rozważyć wydanie jednej z dwóch decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ww. ustawy. Mając na uwadze treść art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosując przytoczone wyżej przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt. 2 organ rozważa, jakie czynności należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Sąd nie podziela stanowiska organu, że w przypadku robót, które już zostały zakończone, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego może podejmować jedynie czynności określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Wprawdzie gramatyczna, językowa wykładnia przepisu art. 51 ust. 7 prowadziłaby do wniosku, że w przypadku zakończenia robót budowlanych organ może podejmować jedynie czynności określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jednakże taka wykładnia przepisu byłaby sprzeczna z zasadami logiki i wolą racjonalnego ustawodawcy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że już z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. wynika, iż przepis ten może mieć zastosowanie zarówno do robót wykonywanych (to jest inwestycji będącej w trakcie realizacji), jak i "zakończonych". Za powyższym przemawia użycie przez ustawodawcę zwrotu "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", który odnosi się zarówno do robót w będących w realizacji (budów niezakończonych), jak i prac zakończonych. Za taką interpretacją intencji ustawodawcy przemawia także ust. 4 art. 51 prawa budowlanego, który określa obowiązki organu po upływie terminu wyznaczonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.. Ustawodawca wskazuje wszak, że po takim terminie organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. A zatem przepis ten wprost wskazuje, że art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie także do robót zakończonych, a w zależności od tego, czy inwestycja została zakończona, czy też wciąż jest realizowana (a jedynie wstrzymana w związku z postanowieniem określonym w art. 50 ust. 1) p.b. różna jest jedynie treść rozstrzygnięcia kończącego ten etap postępowania naprawczego. Pogląd taki prezentowany jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z dnia 8 stycznia 2010 r., w sprawie o sygnaturze II OSK 15/09 wyrażono stanowisko, że w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej" (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07, w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1512/13, w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2973/13). Tym samym odmienna wykładnia art. 51 prawa budowlanego dokonana przez organy nadzoru budowlanego oparta jedynie na literalnym brzmieniu ust. 7 tego artykułu jest nieprawidłowa i przełożyła się na wynik sprawy. Sąd podziela stanowisko organów o zaistnieniu w sprawie przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. W konsekwencji skutkowało to koniecznością wdrożenia procedury z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą mieć na względzie treść niniejszego uzasadnienia. Odnoszenie się do niesprecyzowanych bliżej ogólnikowych zarzutów skargi sprowadzających się do żądania rozbiórki przedmiotowego obiektu na tym etapie postępowania jest bezprzedmiotowe.