II SA/Rz 1524/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Tyczynie z dnia 27 lipca 2023 r. nr LXIV.418.2023 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Tyczyn I. stwierdza nieważność § 1 i § 2 ust. 3 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałej części skargę oddala. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Rzeszowie (dalej: "Prokurator") jest uchwała Nr LXIV.418.23 Rady Miejskiej w Tyczynie (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Tyczyn. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1249 z późn. zm.; dalej: "u.p.p.d." lub "ustawa"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej uchwały w zakresie § 1 i § 2 ust. 3 załącznika do uchwały, zarzucając jej wydanie z istotnym naruszeniem prawa, tj.: 1. art. 9a ust. 15 u.p.p.d. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez określenie w § 1 załącznika do uchwały zakresu zadań realizowanych przez zespół interdyscyplinarny i jego członków, podczas gdy rada gminy jest upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; 2. art. 9a ust. 15 u.p.p.d. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego, w sytuacji gdy rada gminy jest upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu, tj. procedury odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zakres zadań zespołu regulowany jest w przepisach ustawy, a zatem normy wyższego rzędu i nie zawiera się w ustawowej kompetencji rady gminy do ustalenia trybu i sposobu powołania i odwołania członków zespołu. Dodał również, że § 1 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi bezpośrednie powtórzenie regulacji ustawowej - art. 9a ust. 6b u.p.p.d, co samo w sobie należy uznać za niedopuszczalne. Ponadto, w ocenie Prokuratora, także określenie w § 2 ust. 3 załącznika do uchwały przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego należy uznać za przekroczenie ram delegacji ustawowej nakreślonych treścią art. 9a ust. 15 u.p.p.d. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Podniosła, że wbrew twierdzeniom Prokuratora, nie określiła materialnoprawnych przesłanek odwołania członka Zespołu, a tym samym nie przekroczyła delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. Rada wyjaśniła, że celem realizacji uchwały zainicjowano tryb "wnioskowy" odwołania członków Zespołu, a w konsekwencji wskazano podmioty uprawnione do złożenia takiego wniosku. Wskazała, że skoro członek Zespołu podejmuje suwerenną decyzję o rezygnacji z funkcji to ma prawo złożyć stosowny wniosek o jego odwołanie. Rada dodała również, że skoro podmiot, o którym mowa w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.d. wskazuje osoby mające reprezentować dany podmiot w Zespole - zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 2-3 przedmiotowej uchwały - to oczywistym jest, że przedstawiciel tego podmiotu ma prawo złożyć stosowny wniosek o odwołanie wcześniej wskazanego przez siebie członka. Ponadto uprawnienie do złożenia wniosku zostało również przyznane Przewodniczącemu Zespołu, który po jego ukonstytuowaniu kieruje i organizuje pracą Zespołu. Zdaniem Rady zapisy te jednoznacznie wskazują na tryb odwołania członka, nie zaś na przyczyny jego odwołania, czy też negatywne przestanki wykluczające zasiadanie w Zespole Interdyscyplinarnym. Zaznaczyła również, że warunki formalno-prawne, jakie powinny zostać spełnione, aby wniosek był skuteczny nie są normowane postanowieniami uchwały. W ocenie organu, wymóg złożenia umotywowanego wniosku stanowi o wskazaniu trybu odwołania członka stosownie do art. 9a ust. 15 u.p.p.d., gdyż zgodnie ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza "procedurę", a elementem procedury jest właśnie złożenie umotywowanego wniosku. Rada zwróciła również uwagę, że ustawodawca nie zawarł w delegacji ustawowej jakichkolwiek wytycznych odnośnie poziomu szczegółowości regulacji w przedmiocie "trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zwarzył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Obowiązku tego dopełniono. Uchwała został opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z 2023 r. pod poz. 3786. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała – bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny – jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też wyjście poza granice ustawowego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Powoływanie zespołów interdyscyplinarnych mieści się w ramach wykonywania przez gminę ustawowego obowiązku przeciwdziałania przemocy domowej – art. 9a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, realizowanego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wzorzec kontroli zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym: rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz w § 1 uchwałodawca postanowił, że Zespół Interdyscyplinarny do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Tyczyn zwany dalej Zespołem - realizuje zadania wynikające z Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249 z późn. mn.). Zespół opracowuje i przyjmuje regulamin określający szczegółowe warunki swojego funkcjonowania oraz tryb i sposób powoływania grup diagnostyczno-pomocowych. Osoby wchodzące w skład Zespołu oraz grup diagnostyczno-pomocowych współpracują ze sobą oraz innymi podmiotami podejmującymi działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej. Przepis ten stanowi normę o charakterze iuris cogentis co oznacza, że niedopełnienie jakiejkolwiek z przesłanek w nim wyrażonych skutkuje nieważnością aktu wydanego na jego podstawie. Prokurator zaskarżył § 1 oraz § 2 ust. 3 uchwały zarzucając naruszenie art. 9a ust. 15 ustawy polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Sąd przyznaje rację Prokuratorowi w zakresie dotyczącym zapisów § 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 i 5. Jak wyżej szczegółowo zostało wyjaśnione wadą nieważności obarczone są takie regulacje uchwały, które wykraczają poza granice delegacji ustawowej, bądź pozostają z nią w sprzeczności. Potwierdzenie tych wad nie daje Sądowi innej możliwości, jak wyeliminowanie wadliwych zapisów aktu stanowienia prawa, przy czym co należy również podkreślić kontrola Sądu sprowadza się w tym zakresie wyłącznie do zbadania czy zaskarżone przepisy mieszczą się w granicach delegacji ustawowej. Sąd nie ma podstaw do badania innych okoliczności, jak ewentualnie negatywnych skutków finansowych uchylenia uchwały czy racjonalności jej zapisów. Ta kontrola sprowadza się w zasadzie do kontroli legislacji gminy i odpowiedzi na pytanie, czy zapisy kwestionowanej uchwały mieszczą się w pojęciu trybu i sposobu odwołania. W ocenie Sądu zapisy § 1 oraz § 2 ust. 3 pkt 4 i 5 nie spełniają tego kryterium. W § 1 ustawodawca postanowił, że: 1. Zespół Interdyscyplinarny do spraw Przeciwdziałania Przemocy Domowej w Gminie Tyczyn - zwany dalej Zespołem - realizuje zadania wynikające z Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1249 z późn. zm.) - zwanej dalej Ustawą. Zespól opracowuje i przyjmuje regulamin określający szczegółowe warunki swojego funkcjonowania oraz tryb i sposób powoływania grup diagnostyczno-pomocowych. Osoby wchodzące w skład Zespołu oraz grup diagnostyczno-pomocowych współpracują ze sobą oraz innymi podmiotami podejmującymi działania na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej. Rację ma skarżący stwierdzając, "że w § 1 (ust. 1, 2 i 3) załącznika do uchwały wskazano zakres zadań zespołu interdyscyplinarnego i jego członków, co niewątpliwie stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej, bowiem zakres zadań zespołu regulowany jest w przepisach ustawy, a zatem normy wyższego rzędu i nie zawiera się w ustawowej kompetencji rady gminy do ustalenia trybu i sposobu powołania i odwołania członków zespołu. Ponadto należy wskazać, że § 1 ust. 2 załącznika do uchwały stanowi bezpośrednie powtórzenie regulacji ustawowej - art. 9a ust. 6b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej, co jak wskazuje się orzecznictwie, samo w sobie należy uznać za niedopuszczalne: "Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. " (wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., III OSK 7303/21)". Ponadto ust. 1 § 1 uchwały stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9b ust. 1 ustawy, który stanowi, że "zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy domowej oraz ochrony osób doznających przemocy domowej. W kwestionowanych zapisach § 2 ust. 3 uchwałodawca postanowił, że: Odwołanie członka Zespołu następuje w razie: 1) pisemnej rezygnacji z pracy w Zespole; 2) na wniosek podmiotu, którego członek reprezentuje podmiot w Zespole; 3) zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było wytypowanie do pracy w Zespole 4) niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków określonych w pisemny porozumieniu, o którym mowa w ust. 1; 5) na umotywowany wniosek Przewodniczącego Zespołu. Zgodzić należy się z Prokuratorem, że użycie zwrotu "odwołanie na umotywowany wniosek" z pkt 5 § 2 ust. 3 w każdym przypadku powoduje konieczność podania przyczyn takiego odwołania, co uzasadnia stanowisko, że uchwała określa nie tylko tryb odwołania ale również jego przyczyny. Umotywowany wniosek to inaczej uzasadniony wniosek. Użycie przez uchwałodawcę tego zwrotu oznacza, że objął swoją kompetencją nie tylko procedurę odwoływania, ale również okoliczności podlegające ocenie, do czego nie został upoważniony. Podobnie w przypadku wskazania, jako podstaw odwołania niewykonywania lub nienależytego wykonywania obowiązków określonych w pisemny porozumieniu, o którym mowa w pkt 4 § 2 ust. 3. Zarówno motywy wniosku, jak również okoliczności związane z niewykonywaniem czy nienależytym wykonaniu obowiązków określonych w porozumieniu stanowią okoliczności, które miałyby zostać poddane ocenie przy rozpatrywaniu odwołania. Mają one charakter ocenny i wartościujący. Tymczasem ustawodawca ograniczył uchwałodawcze kompetencje rady gminy wyłącznie do trybu i sposobu powołania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu przez tryb i sposób należy rozumieć wyłącznie technikalia z tym związane. Tryb może być np. wnioskowy bądź z urzędu. Sposób to z kolei czynności jakie należy podjąć, choćby np. pojawiający się w uchwałach niektórych gmin zapis, że rada gminy występuje do podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 – 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemoc domowej o wskazanie osób na członków zespołu dyscyplinarnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 21.03.2023 r., III OSK 7151/21: określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej. W ocenie Sądu nie prowadzi to do paraliżu działania Zespołu Interdyscyplinarnego. Kompetencje nie tylko do powołania, ale również i odwołania ma wójt, burmistrz i prezydent, pomimo braku wyraźnego zapisu ustawy. Związane jest to z zadaniami wójta, który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone w ustawie o samorządzie gminnym. Ograniczenie kompetencji rady gminy wyłącznie do określenia sposobu i trybu powołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oznacza, że to w kompetencji odpowiednio: wójta, burmistrza lub prezydenta będzie ocena przyczyn odwołania. Takie ograniczenie kompetencji rady gminy daje się wyczytać na tle dokonywanych zmian ustawodawczych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W wyniku nowelizacji, jaka miała miejsce na podstawie art. 1 pkt 15 lit. l ustawy z dnia 9 marca 2023 r. (Dz.U. z 2023r., poz. 535) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 czerwca 2023 r. kompetencje rady gminy okrojono o możliwość określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. Natomiast Sąd nie zgadza się z zarzutami Prokuratora dotyczącymi zapisu § 2 ust. 3 pkt 1-3. Zapisy dopuszczające odwołanie członka Zespołu w razie jego pisemnej rezygnacji, czy na wniosek podmiotu, którego członek reprezentuje podmiot w Zespole jak również zaprzestania wykonywania funkcji, działalności lub pracy, z którą związane było wytypowanie do pracy w Zespole mieści się w pojęciu trybu odwołania, o którym mowa w art. 9a ust. 15 ustawy. Oczywisty jest taki charakter rozwiązań przyjętych w § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały. Zapisy pkt1 i 2 § 2 ust. 3 nie zawierają żadnych wartościujących, ocennych kryteriów. Odnoście pkt 3, to zdaniem Sądu także nie zawiera on elementów wartościujących, ocennych, które mogły być potraktowane jako warunki funkcjonowania Zespołu Interdyscyplinarnego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 9a ust. 3-5a ustawy "W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych’ 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów niż określone w ust. 3-44, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy domowej. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego, w terminie 12 miesięcy od dnia ich powołania w skład zespołu interdyscyplinarnego, przechodzą obowiązkowe szkolenie, o którym mowa w art. 6 ust. 6 pkt 4". Powyższe oznacza, że osoba będąca przedstawicielem w/w podmiotów nie może nie mieć bezpośredniego związku z ich działalnością. Powinna być ona osobą pełniącą w nich jakąś funkcję, pracującą w nich lub prowadzącą działalność w w/w podmiotach, na ich rzecz lub tożsamą z profilem ich działalności, co było podstawą do wytypowania jej do pracy w Zespole. Ustawodawca w określając ustawowo skład zespołu dyscyplinarnego wskazał w art. 9a ust. 3-5a ustawy szczegółowo jednostki i organizacje, których przedstawiciele mają być członkami Zespołu. Określenie "przedstawiciel", zawarte w tych przepisach, oznacza osoby związane z działalnością podmiotów, które je wskazują (poza tym, że ustawa wprost wskazuje np. na kuratorów sądowych i prokuratorów). Zdaniem Sądu wolą ustawodawcy było, aby np. przedstawicielem gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych był albo jej pracownik, albo osoba, która prowadzi działalność w innej formie na rzecz przeciwdziałania alkoholizmowi. Uwagi te prowadzą do wniosku, że zapis § 2 ust. 3 pkt 3 uchwały nie tworzy warunków funkcjonowania Zespołu, ale jest elementem procedury odwołania członka Zespołu, który zaprzestał wykonywania funkcji, działalności lub pracy – wg kryteriów powołania z art. 9a ust. 3 – 5a ustawy – z którą związane było wytypowanie go do pracy w Zespole. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku; w pkt II wyroku Sąd orzekł na podst. art. 151 p.p.s.a.