III OSK 7151/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 533/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 marca 2011 r. nr 5/31/11 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Małogoszczu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 3 ust. 8, ust. 11 i ust. 15 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 533/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 marca 2011 r. nr 5/31/11 w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Małogoszczu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, stwierdził nieważność § 2 ust. 2, 3, 4, 5 pkt 4, 5 oraz § 3 ust. 5 zaskarżonej uchwały (punkt I), w pozostałej zaś części skargę oddalił (punkt II). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że trafnie zakwestionowano w skardze § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Przywołując treść art. 9a ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2009 r. Nr 180, poz. 1493 z poźn. zm.) zwanej dalej u.p.p.r. podkreślono, że Rada Miejska pominęła możliwość udziału w składzie zespołu interdyscyplinarnego prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Tym samym wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w u.p.p.r. do określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Z tożsamych względów za naruszającą istotnie prawo uznano regulację § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, nie tylko oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie" – ale również – że "znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Ze wskazanej regulacji uchwały wynika zaś jedynie, że "Każdy członek Zespołu, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole". Kontrolując legalność § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały Sąd wyjaśnił, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnia radę gminy do określenia wyłącznie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu, nie zezwala natomiast na sformułowanie przez organ stanowiący gminy przesłanek uzasadniających ich odwołanie. Tymczasem Rada Miejska w § 2 ust. 5 uchwały postanowiła, że "Burmistrz Miasta i Gminy Małogoszcz odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 4), w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole (pkt 5)" w sytuacji, gdy ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Ponadto ustawodawca nie upoważnił rady miejskiej do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. Z tej racji Rada Miejska mogła uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc samą procedurę pozbawiania członkostwa. W rezultacie uregulowania zawarte w § 2 ust. 5 pkt 4 i 5 nie mieszczą się w ramach udzielonego Radzie Miasta upoważnienia ustawowego – nie zawiera się bowiem ani w pojęciu trybu lub sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, ani też w pojęciu warunków funkcjonowania zespołu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także regulacja zawarta w § 3 ust. 5 narusza prawo, ponieważ wykracza w sposób istotny poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W uchwale podjętej na podstawie ww. przepisu rada gminy nie może scedować części swoich uprawnień, wynikających z upoważnienia ustawowego, na jakikolwiek inny podmiot, w tym przypadku na sam zespół Interdyscyplinarny. Sąd pierwszej instancji nie znalazł natomiast wystarczających podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi odnoszących się do postanowień zaskarżonej uchwały zawartych w § 3 ust. 8 ("Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"), § 3 ust. 11 ("Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych Problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie") oraz § 3 ust. 15 ("Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych"), bowiem w tym zakresie lokalny prawodawca dokonał jedynie powtórzenia unormowań o charakterze ustawowym (art. 9a ust. 7, ust. 10 i ust. 13 u.p.p.r.). Przytoczone powtórzenia mają charakter niemal dosłowny i służą zapewnieniu komunikatywności i czytelności całego tekstu prawnego. Z tych względów zdaniem Sądu nie można było uznać, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go części, tj. w zakresie w jakim oddalono skargę (punkt II wyroku). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej rozporządzeniem, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 8 uchwały wskazującym częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż powtórzenie to ma charakter dosłowny i nie modyfikuje treści ustawy, a co za tym idzie nie stanowi istotnego naruszenia prawa w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa; 2) art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 11 uchwały dot. możliwości tworzenia przez zespół Interdyscyplinarny grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r. jest prawidłowe w sytuacji, gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo, albowiem przekracza zakres delegacji ustawowej, gdyż w sposób niecelowy powtarza treść zapisu zawartego w art.9 ust. 10 u.p.p.r., a nadto odsyła do zapisu ustawowego w tym zakresie; 3) art. 9a ust. 13 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie § 3 ust. 15 uchwały dot. wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. było dopuszczalne jako uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności teksu prawnego w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to, co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 marca 2011 roku nr 5/31/11 we wskazanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, tym samym rozpoznając tę sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 137 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powtórzenie w § 3 ust. 8 uchwały częstotliwości posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, podczas gdy takie powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie, a nadto nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne, a jako takie stanowi istotne naruszenie prawa. Treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r. stanowi, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Natomiast § 3 ust. 8 uchwały stanowi, że posiedzenie zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Tym samym trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że § 3 ust. 8 uchwały stanowi w pełni powtórzenie przepisu ustawy. Także § 137 rozporządzenia zakazuje powtarzania przepisów w aktach prawnych. Zgodnie bowiem z jego treścią w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasadnymi są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. § 3 ust. 11 uchwały stanowiący, że zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie, jest w pełni zgodny z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Stosownie zaś do § 3 ust. 15 uchwały członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co również w pełni odpowiada treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21). Powtarzanie w uchwale wprost treści norm ustawowych stanowi także, jak trafnie to wskazała strona skarżąca kasacyjnie, naruszenie § 137 rozporządzenia. Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5134/21). Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt II zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach stwierdził nieważność § 3 ust. 8, § 3 ust. 11 i § 3 ust. 15 uchwały Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 30 marca 2011 r. nr 5/31/11 w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Małogoszczu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Stwierdzenie nieważności ww. przepisu wynika z przekroczenia przez Radę Miejską zakresu delegacji ustawowej przy ich uchwalaniu. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.