III OSK 5134/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 209/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/39/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego uchyla punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 209/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach, stwierdził nieważność § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/39/2012 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (punkt I), w pozostałej zaś części skargę oddalił (punkt II). W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że postanowienie zawarte w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.p.p.r. W treści powyższej regulacji uchwały nawiązano wprawdzie do art. 9a ust. 8 u.p.p.r., ale podmioty, z którymi ma być zawarte porozumienie określono jednocześnie jako "podmioty właściwe", przy czym w § 2 pkt 3 uchwała zdefiniowała pojęcie "właściwych podmiotów" stanowiąc, że należy przez to rozumieć podmioty wymienione w art. 9a ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. Treść § 3 ust. 1 uchwały pozostaje więc w oczywistej sprzeczności z art. 9a ust. 8 u.p.p.r., który wyłączył z kręgu podmiotów, z którymi właściwy organ wykonawczy gminy zawiera porozumienia na podstawie których działa zespół interdyscyplinarny, podmioty wymienione w art. 9a ust. 4 u.p.p.r., czyli kuratorów sądowych. O ile samo brzmienie § 3 ust. 1 uchwały nie budzi wątpliwości, to poprzez użycie zdefiniowanego w uchwale określenia "właściwe podmioty", przepis ten nawiązuje i odsyła do zastosowania art. 9 ust. 4 u.p.p.r., z którymi organ wykonawczy gminy nie może zawrzeć porozumienia, o jakim mowa w art. 9a ust. 8 ww. ustawy. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi odnoszący się do § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Wskazane przepisy określają przesłanki odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, które nie mieszczą się - zdaniem Prokuratora – w delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy wskazują, że organ wykonawczy gminy: - odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego w razie naruszenia przez niego zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej (§ 7 ust. 2 pkt 4) oraz w przypadku skazania członka prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (§ 7 ust. 2 pkt 5); - może odwołać członka Zespołu w razie co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej (§ 7 ust. 3 pkt 3). W ocenie Sądu żadna z okoliczności będących przedmiotem zarzutu, nie może – co do zasady - budzić wątpliwości jako uzasadniona przyczyna dla braku akceptacji uczestniczenia w pracach zespołu osoby, wobec której zachodzą przesłanki określone w § 7 ust. 2 pkt 4, pkt 5 i § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały. Z uwagi na określone w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie cel i zadania zespołu interdyscyplinarnego, nie można bowiem tolerować udziału w zespole członka, który narusza zasady poufności danych i informacji uzyskanych podczas prac zespołu, został skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, czy też nie jest zainteresowany pracą w zespole, nie uczestniczy w posiedzeniach i nie wskazuje powodów swojej nieobecności. Dopuszczenie do udziału w pracach zespołu interdyscyplinarnego osób, w stosunku do których zaistniały okoliczności, opisane w zakwestionowanych w skardze przepisach uchwały, mogłoby prowadzić do obniżenia sprawności i efektywności działań podejmowanych przez zespół, a nawet powodować paraliż organizacyjny zespołu, czy też podważyć etyczne podstawy jego funkcjonowania. W ocenie Sądu, delegacja ustawowa z art. 9 ust. 15 u.p.p.r. pozwala na skonkretyzowanie okoliczności, które zapewnią sprawne wykonywanie ustawowych zadań zespołu interdyscyplinarnego. Jest to pogląd tym bardziej uzasadniony, że w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie ma żadnych regulacji, które dotyczyłyby omawianych wyżej kwestii, a określenie szczegółowych warunków w zakresie funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca scedował na rady gmin w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wskazanie konkretnych przypadków, w których dochodzi lub może dojść do odwołania członka zespołu dyscyplinarnego, daje gwarancję obiektywizmu i transparentności działania organu wykonawczego gminy, który taką decyzję podejmuje. Ponadto, zarządzenie organu, podjęte w oparciu o § 7 ust. 2 i 3 uchwały, w razie wniesienia skargi podlegać będzie ocenie sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., co wyklucza zagrożenie, że pozostając poza jakąkolwiek kontrolą, rozstrzygnięcie w tym zakresie mogłoby być arbitralne i dowolne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w części, tj. w zakresie, w jakim oddalono skargę (punkt drugi zaskarżonego wyroku). Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż sformułowanie w § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 30 maja 2012 r. nr XXIII/39/2012 przesłanek materialnych uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci: naruszenia przez członka zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej, skazania członka prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej, nie wykracza poza zakres udzielonego gminie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., mieści się w szczegółowych warunkach funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii i daje gwarancję obiektywizmu i transparentności działania organu wykonawczego gminy w sytuacji, gdy regulacja ta wykracza poza określenie trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowi istotne naruszenie prawa. W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie drugim i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Zakres zaskarżenia skargą kasacyjną wniesioną przez Prokuratora Okręgowego w Kielcach obejmuje jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach jej zarzutów zostanie ograniczone tylko do punktu drugiego wyroku Sądu pierwszej instancji, którym Sąd ten oddalił w pozostałym zakresie skargę. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9a ust. 15 u.p.p.r. polegającej na przyjęciu, że § 7 ust. 2 pkt 4, 5 i § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały formułujący przesłanki materialne odwołania przez Prezydenta Miasta członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku naruszenia zasad przez tego członka zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole lub Grupie Roboczej (§ 7 ust. 2 pkt 4 uchwały), skazania członka prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (§ 7 ust. 2 pkt 5 uchwały) lub możliwości odwołania członka takiego zespołu w przypadku co najmniej trzykrotnej nieusprawiedliwionej nieobecności członka na posiedzeniu Zespołu lub Grupy Roboczej (§ 7 ust. 3 pkt 3 uchwały). Prawidłowo strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że określenie przesłanek odwoływania członka zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (tak też np. NSA w wyroku z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, wyrok NSA z 29 września 2021 r. sygn. akt III OSK 3964/21) Ustawodawca w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. upoważnił radę gminy do ustalania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej § 7 ust. 2 pkt 4, 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały dotyczył ustalenia w samej uchwale negatywnych przesłanek wykluczających zasiadanie w zespole interdyscyplinarnym. Nie jest to również zakres obejmujący "tryb" lub "sposób" odwoływania członków zespołu. Wykluczone jest w tym zakresie domniemywanie upoważnienia ustawowego do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy. Zgodnie zaś z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), zwanego dalej rozporządzeniem, do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone, m.in. w § 115 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Stąd należy stwierdzić, że § 7 ust. 2 pkt 4, 5 i § 7 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako wydany bez podstawy prawnej zawartej w delegacji ustawowej winien być unieważniony. Wyrażone w tym zakresie stanowisko przez Naczelny Sąd Administracyjny znajduje w pełni akceptację w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4197; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 3984/21; wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21, wyrok NSA z 29 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3964/21prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 749/19, LEX nr 2770714; prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 661/19, LEX nr 2763237; prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 544/19, LEX nr 2726405). Ustosunkowując się do ww. zasadnych zarzutów skargi kasacyjnej należy ponadto stwierdzić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Nie można podzielić tej argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą tylko całościowe uregulowanie danej materii w akcie prawa miejscowego należy uznać za prawidłowe, ponieważ wówczas dana uchwała jest czytelna, spójna i kompleksowo regulująca daną materię niezależnie od tego, czy jest zgodna z delegacją ustawową. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, LEX nr 1081742; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, LEX nr 1990891; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, LEX nr 2339667). Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na § 7 ust. 2 pkt 4, 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 uchwały Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 30 maja 20212 r. nr XXIII/39/2012 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego - stwierdził nieważność § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 oraz § 7 ust. 3 pkt 3 tej uchwały, ponieważ treść tych przepisów przekraczała zakres delegacji ustawowej. Powyższe uchybienia stanowią istotne uchybienia w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., a skoro zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie było przeszkód przed jej częściowym unieważnieniem.