II SA/Rz 1527/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. M. i E. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania ogrodzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. M. i E. M. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi MM i EM jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [.] (dalej: WINB w [.]) z dnia [.] września 2015 r. nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania, którą wydano w następującym stanie sprawy; Prezydent Miasta [.] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] o podjęcie czynności w związku z przesunięciem ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. 425, a nr ewid. 424 i 428/5 przy ul. [.] w [.]. Decyzją z dnia [.] czerwca 2015 r. nr [.], PINB dla Miasta [.] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - publikator aktualny na dzień orzekania przez Sąd) dalej zwana w skrócie k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wykonania ogrodzenia pomiędzy ww. działkami. Z ustaleń faktycznych organu wynika, że pomiędzy ww. działkami wybudowano ogrodzenie z bloczków betonowych i cegieł w miejscu istniejącego poprzednio ogrodzenia z siatki stalowej przymocowanej do stalowych słupków osadzonych w fundamencie. Jego wysokość w żadnym miejscu nie jest wyższa niż 1,95 cm. Przebudowa ogrodzenia nie wymagała zatem zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Ewentualna sprawa naruszenia prawa własności nie leży zaś w gestii organu nadzoru budowanego. W odwołaniu Prezydent Miasta [.] wskazał, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony miejsc publicznych, a nie tylko takich, których wysokość przekroczy 2,20 m. Do miejsc takich zaliczyć zaś należało budynki użyteczności publicznej, handlu czy usług, a taki znajduje się na działce nr 425 i będzie też w ten sposób wykorzystywany po zakończeniu remontu tego budynku. Zakresu wykonanych robót nie sposób jednak zakwalifikować, jako remontu czy przebudowy, gdyż powstał jakościowo nowy obiekt. Dokonano zatem budowy ogrodzenia. Zarzucono ponadto, że nie odniesiono się do kwestii budowy ogrodzenia również na działce nr 225/1 stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej ul. [.]. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego, PINB dla Miasta [.] nie wyjaśnił dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, gdyż nie ustalono w ogóle daty budowy ogrodzenia, ani kwalifikacji wykonanych robót, tj. czy inwestor obecnie wykonał budowę ogrodzenia, czy tylko jego remont lub przebudowę. W przypadku przebudowy konieczne jest zaś uzyskanie pozwolenia na budowę. Brakuje także dokumentacji podglądowej w postaci fotografii i szkiców, a także wypisu z ewidencji gruntów i budynków potwierdzających własność nieruchomości objętych postępowaniem. Nie przeprowadzono ponadto żadnego postępowania w sprawie ogrodzenia od strony ul. [.]. Postępowanie przeprowadzono zaś bez powiadomienia stron o prawie do końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy. Okoliczności te w ocenie organu odwoławczego uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E i MM, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania, zarzucili naruszenie: 1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nakazanie organowi l instancji ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy nie istnieją przesłanki do wydania decyzji w sprawie samowoli budowlanej, co z kolei świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, 2) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie zgromadzonych dowodów i oparcie się wyłącznie na twierdzeniach Gminy [.], 3) art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z "art. 29 pkt 23" Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i zakwalifikowanie wykonanych robót jako realizację nowego ogrodzenia, podczas gdy jedynie wymieniono istniejące ogrodzenie na nowe, a także pominięcie okoliczności, że jego wysokość nie przekracza 2,20 m, a zatem nie zachodziła konieczność zgłoszenia jego przebudowy. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach wyżej wskazanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazano w skardze. Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Odwołanie w niniejszej sprawie złożył Prezydent Miasta [.], w treści którego zawarł informację, że obecnie po sprzedaży działki przez gminę [.], a nowy właściciel prowadzi tam prace remontowe, po wykonaniu których w budynku będzie funkcjonował sklep spożywczy. W podaniu z dnia 25 marca 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego kontroli ogrodzenia istniejącego pomiędzy działkami nr 424 i 428/5, a wykonanego przez E i DM, Prezydent Miasta [.] wyjaśnił, że sprzedaż nieruchomości nastąpiła w dniu 21 listopada 2014 r. Z art. 110 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyznacza między innymi granice czasowe zamknięcia postępowania administracyjnego prowadzonego przed daną instancją, co wyraża się również i ustaleniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Oznacza to również badanie przymiotu strony postępowania tak podmiotu domagającego sie wszczęcia postępowania administracyjnego jak i pozostałych stron postępowania, którym organ będzie zobligowany do doręczenia decyzji, a wcześniej prowadzenia postępowania z dochowaniem zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania, co wynika z art. 10 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.). Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia sie według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 k.p.a.). W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępuje je następca prawny (art. 30 § 4 k.p.a.). Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażany jest w tym zakresie jednolity pogląd, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z podanych wyżej okoliczności wynika, że podanie Prezydenta Miasta [.] z dnia [.] marca 2015 r. uzupełnione pismem z dnia 22 maja 2015 r. oraz odwołanie z dnia 13 lipca 2015 r. zostały wniesione do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [.] po 21 listopada 2014 r., czyli po dniu, w którym gmina miasta [.] zbyła nieruchomość. W piśmie z dnia 22 maja 2015 r. Prezydent Miasta [.] stwierdza, że w dniu wzniesienia spornego ogrodzenia gmina [.] była właścicielem nieruchomości graniczącej z nieruchomością E i MM i z tego powodu należy przyjąć, że gmina miasta [.] swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości nr 425, na której zlokalizowany jest budynek handlowy. Zauważyć jednak wypada, że w dacie złożenia podania o skontrolowanie ogrodzenia wzniesionego przez skarżących gmina miasta [.] nie dysponowała już prawem własności do nieruchomości nr 425 i takim prawem nie dysponowała w dacie składania odwołania. Niewątpliwie w tym przypadku ma zastosowanie art. 30 § 4 k.p.a., gdyż własność jest prawem zbywalnym, a konsekwencją jest następstwo prawne nowego właściciela. Organom orzekający umknęła ta okoliczność, gdyż w tym zakresie nie oceniły materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, w tym z wypisu z ewidencji gruntów i budynków aktualnego na dzień 14 lipca 2015 r., z którego wynika, że właścicielami działki nr 425 jest małżeństwo BK P i SP karta akt admin. I instancji nr 12). W postępowaniu administracyjnym jako strona został pominięty SP, a w aktach administracyjnych brak jest stosownego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie dla BP do działania imieniem SP. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji dokona oceny przymiotu gminy miasta [.] jako strony postępowania, w tym uprawnienia do wniesienia odwołania jak i uruchomienia postępowania o zbadanie legalności ogrodzenia wzniesionego przez skarżących. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie pozwoli na wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Ponadto należy zabezpieczyć udział w prowadzonym postępowaniu SP, jako stronie postępowania zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń rozważenia będzie wymagało ewentualne wszczęcie postępowania z urzędu. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.