II SA/Rz 153/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpoznaniu odwołania M. R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a" oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111), określanej w dalszej części jako "u.ś.r.". Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji w uzasadnieniu wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. wskazał, że w świetle orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się osoba wymagająca opieki tj. babcia wnioskodawczyni – M. S. nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto, wnioskodawczyni jest spokrewniona ze swoją babcią w dalszej kolejności, zaś istnieją osoby, które są z wymienioną spokrewnione w pierwszym stopniu i to one po spełnieniu określonych prawem przesłanek są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. M. R. odwołała się od powyższej decyzji, szczegółowo opisując stan zdrowia swojej babci i czynności przy niej wykonywane. Podkreśliła, że syn babci, który z nią mieszka, z uwagi na nadużywanie alkoholu, nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. Z kolei córka osoby wymagającej opieki, a to matka wnioskodawczyni jest osobą cierpiącą na wiele schorzeń i sama wymaga opieki. SKO, wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. S. to osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu 10 września 2020 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Jest ona wdową i mieszka wraz ze swoim synem J., który pracuje zawodowo. Opiekę sprawuje nad nią wnuczka M. R., która w związku z tym nie podejmuje zatrudnienia. Mieszka ona pod innym adresem w [...] i dojeżdża około 10 -15 minut swoim samochodem do domu babci. Codziennie przygotowuje babci posiłki, dba o higienę, dozuje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Uzasadniając brak podstaw do przyznania odwołującej się dochodzonego świadczenia Kolegium podniosło, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje przede wszystkim osobom spokrewnionym w pierwszej kolejności. Natomiast dalszym krewnym świadczenie to przysługuje tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych (tj. spokrewnionych w pierwszym stopniu), albo gdy osoby te nie mogą wypełnić swego obowiązku - są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pierwszymi zobowiązanymi do sprawowaniu opieki nad osobą która jej wymaga, tj. M. S. winne być jej dzieci - syn i córka. Z kolei, wnioskodawczyni jest wnuczką osoby wymagającej opieki, czyli wprawdzie krewnym w linii prostej, lecz jej obowiązek powstaje dopiero, gdy nie jest możliwe jego zrealizowanie przez dwoje dzieci osoby niepełnosprawnej. SKO podkreśliło, że niemożność sprawowania opieki przez dzieci M. S. musi być spowodowana przyczyną obiektywną tj. niepełnosprawnością lub długotrwałą ciężką chorobą. Przyczyny takiej nie stanowi zaś wykonywanie pracy zawodowej przez syna czy konflikt rodzinny. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez dzieci opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u. ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki matce przez inne osoby. Jeżeli zaś dzieci uważają, że nie mogą zajmować się swoją matką, to jest to rzeczą przykrą i pozostającą tylko w sferze moralności tych osób, jednak nie można zwolnić się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica dlatego, że się jest czynnym zawodowo lub istnieje skomplikowana sytuacja rodzinna. W tej sytuacji – zdaniem organu - oświadczenie odwołującej się, że dzieci M. S. nie mogą opiekować się matką nie stanowi dostatecznej okoliczności uzasadniającej niemożność sprawowania przez nie takiej opieki. SKO podkreśliło też, że wskazana przez organ I instancji druga podstawa odmowy przyznania świadczenia tj. nieokreślony czas powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może się ostać z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13). Decyzję Kolegium zakwestionowała w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. R., uznając, że jest ona dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że zrezygnowała z pracy zawodowej celem sprawowania opieki nad babcią. Ponadto, jest jedyną osobą, która opiekę taką sprawuje. Skarżąca zwróciła uwagę, że wykładni przepisów prawnych należy dokonywać z uwzględnieniem wyrażonej w Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej. W dalszej części skargi składająca ją powtórzyła argumentację odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, odwołując się do motywów zawartych w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi decyzja administracyjna, co dopuszcza art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Poddano ją kontroli pod względem zgodności z prawem, które to kryterium wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Ze względu na fakt, że w postępowaniu organów stwierdzono naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, jak też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. b P.p.s.a., uchylono zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 3 marca 2021 r. wydane na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). M. R. zakwestionowała w drodze skargi do tut. Sądu decyzję SKO, która utrzymywała w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] o odmowie przyznania wymienionej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Motywując brak podstaw do przychylenia się do wniosku strony organ I instancji zwrócił uwagę na dwie kwestie. Pierwsza to fakt, że w świetle orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się babcia wnioskodawczyni, nie da się ustalić od kiedy istnieje u niej niepełnosprawność. Ponadto, organ zwrócił uwagę, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego, przy czym obowiązek ten spoczywający na zobowiązanym w dalszej kolejności, powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub też gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe czy połączone z nadmiernymi trudnościami. Prezydent podniósł, że obowiązek alimentacyjny względem wymagającej opieki M. S. spoczywa w pierwszej kolejności na jej dzieciach, a w sprawie nie wykazano obiektywnych przyczyn, dla których osoby te nie mogą sprawować opieki. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Kolegium nie zgodziło się z argumentem, iż brak możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia, a to z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Odnosząc się natomiast do drugiego powodu nieuwzględnienia wniosku strony SKO wskazało na brak możliwości automatycznego wykluczenia wnuczki osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak zaznaczyło, że przyznanie takiego świadczenia byłoby możliwe dopiero w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Na tego rodzaju sytuacje nie wskazuje zaś wykonywanie pracy zawodowej czy konflikt rodzinny. Zdaniem Sądu, decyzje organów są przedwczesne, a to wobec braku koniecznych w sprawie, dalszych ustaleń co do rzeczywistej możliwości sprawowania opieki nad M. S. przez jej dzieci. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że jako prawidłowe uznał stanowisko Kolegium kwestionujące możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że daty powstania u M. S. niepełnosprawności nie da się ustalić. W tym zakresie organ słusznie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), w którym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zdaniem TK, obowiązująca regulacja prowadzi do sytuacji, w której osoba rezygnująca bądź niepodejmująca pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad najbliższą osobą niepełnosprawną w wieku powyżej 25 roku życia może być traktowana w odmienny sposób - z punktu widzenia prawa do świadczeń opiekuńczych - w zależności od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W ocenie Trybunału, stosowanie kontrolowanego przepisu jako kryterium identyfikacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do takiego zróżnicowania w obrębie prawa do świadczeń opiekuńczych, które traci swoje konstytucyjne uzasadnienie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP). Wchodzą one w życie zasadniczo z dniem ogłoszenia (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W oparciu o powyższe przepisy przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Skoro bowiem sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa, po wejściu w życie takiego orzeczenia nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej na podstawie przepisu w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie omawiane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) 5.12.2017r., I OSK 1079/17, wyrok NSA z 11.07.2017 r. I OSK 1600/16]. Przechodząc zaś do drugiego powodu odmowy przychylenia się do wniosku strony należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Uzupełnieniem treści powyższego przepisu jest art. 17 ust. 1a u.ś.r., zgodnie z którym, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle brzmienia powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że poza koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w tym celu, istotną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, by na osobie wnioskodawcy spoczywał obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Ze względu więc na fakt, że wskazany art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, wskazując jednocześnie, że jego definicji należy szukać na gruncie ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), zwanej w dalszej części "K.r.i.o.", to należy przywołać art. 128 i nast. tej ustawy, które regulują tę kwestię. W myśl zatem tego pierwszego wskazanego przepisu, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Ustawa wskazuje jednocześnie kolejność osób zobowiązanych stanowiąc w art. 129 § 1, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Istotne jest jeszcze unormowanie zawarte w art. 132 K.r.i.o., według którego, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie Sądu, ten ostatni przepis należy mieć na względzie dokonując interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r., który wprawdzie odwołuje się do obowiązku alimentacyjnego, stanowiąc o osobach innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jednak nie uwzględnia w istocie pełnego brzmienia wskazanego art. 132 K.r.i.o. Tak Prezydent Miasta [...], jak i SKO w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć powołały się wprawdzie na tę ostatnią regulację, jednak mając ją na uwadze, nie poczyniły niezbędnych ustaleń co do tego, czy w rozpoznawanej przez nie sprawie zaistniała sytuacja, o której w tej regulacji mowa. Pominęły w ten sposób kolejny przepis, a to art. 135 § 1 K.r.i.o., zgodnie z którym zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Dopiero zaś rozważenie całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji pozwala na ocenę, czy po ich stronie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (tak wyrok NSA z 2501.2021 r., I OSK 2616/20). W orzecznictwie sądowym ukształtowało się stanowisko, według którego regulacje u.ś.r. należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z równoczesnym uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno więc opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (np. z racji wieku, stanu zdrowia, trudnej sytuacji materialnej) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba. Pozbawienie krewnych dalszego stopnia świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy z udokumentowanych i obiektywnych powodów opieki takiej nie mogą sprawować osoby bliżej spokrewnione, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziłoby to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust. 1 Konstytucji - (por. wyroki NSA: z 14.12.2018 r. I OSK 1939/18, z 16.04.2020 r. I OSK 1115/19). Z akt sprawy, a dokładnie z oświadczenia wnioskodawczyni wynika jedynie, że córka osoby niepełnosprawnej jest osobą schorowaną, zaś jej syn pracuje i obydwoje nie są w stanie zając się matką. Stwierdzenia te są jednak nazbyt lakoniczne i nie naświetlają sytuacji wymienionych w aspekcie ciążącego na nich względem matki obowiązku alimentacyjnego. Dodatkowo, przeprowadzony wywiad środowiskowy wskazuje, że syn M. S. jest uzależniony od alkoholu. Brak więc w warunkach niniejszej sprawy pogłębionej analizy kwestii tego, czy dzieci M. S. mają faktyczną, obiektywną możliwość sprawowania opieki nad matką skutkował tym, że organy dokonały jedynie językowej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., która doprowadziła ich do konkluzji o konieczności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też w ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i poczyni konieczne w sprawie wyjaśnienia co do sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej, zdrowotnej i finansowej dzieci M. S. Z tych względów Sąd uznał, że w sprawie naruszone zostało prawo materialne poprzez błędną jego wykładnię (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), co miało wpływ na wynik sprawy, jak też, że doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) przez brak ustalenia, a w konsekwencji rozważenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego uchylono decyzje organów obydwu instancji, czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a.