II SA/Rz 1535/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 29 czerwca 2023 r. nr LIX/488/23 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy domowej – skargę oddala – Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu (dalej: "Prokurator") jest uchwała nr LIX/488/23 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 29 czerwca 2023 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy domowej. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy domowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 1249 z późn. zm.; dalej: "u.p.p.d."). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale: 1. sprzeczność z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., w zw. z art. 9a ust. 2 u.p.p.d., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że Burmistrz Miasta i Gminy w Baranowie Sandomierskim zwraca się do podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład zespołu zgodnie z art. 9a ust. 3-5 u.p.p.d., z zastrzeżeniem art. 9a ust. 3a tej ustawy, o pisemne wskazanie swojego przedstawiciela; 2) sprzeczność z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 u.s.g. w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.d., polegające na zamieszczeniu w skarżonym akcie prawa miejscowego (§ 3 ust. 3 pkt 1-4) przepisu określającego przesłanki odwołania członka Zespołu Interdyscyplinarnego, w przypadku, gdy określenie tych przesłanek nie mieści się w kategorii określenia warunków funkcjonowania zespołu, ani też nie należy do trybu i sposobu odwoływania członka Zespołu, a co za tym idzie przekracza zakres delegacji ustawowej. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 ust. 2 i § 3 ust. 3 pkt 1-4. W uzasadnieniu skargi Prokurator zwrócił uwagę, że art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.d., wskazuje podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie są w składzie zespołu, zaś art. 9a ust. 5 określa, jakie podmioty mogą wchodzić skład zespołu interdyscyplinarnego. W kontekście powyższego, podkreślił, że ustawa wprost określa skład zespołu interdyscyplinarnego i żaden przepis tej ustawy nie upoważnia rady do ustalania innego składu zespołu interdyscyplinarnego. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Prokurator podniósł również, że Rada Miejska nie została upoważniona do określania przyczyn odwołania członków zespołu ani wskazania podmiotu, który decyduje o składzie zespołu. W delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 u.p.p.d. rada gminy została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, czyli do ustalenia kwestii proceduralnych. Zdaniem Prokuratora w pojęciu "trybu i sposobu powoływania" nie mieści się natomiast uprawnienie dla rady gminy do ustanowienia zasady aby to podmioty, których członkowie wchodzą w skład zespołu same wskazywały imiennie swoich przedstawicieli w zespole. Taka regulacja jaką przyjęto w § 3 ust. 2 uchwały oznaczałaby, że to te podmioty a nie Burmistrz kształtowałyby skład zespołu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Rada podniosła, że ustawodawca nie zawarł w delegacji ustawowej jakichkolwiek wytycznych odnośnie poziomu szczegółowości regulacji w przedmiocie "trybu i sposobu powołania oraz odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego". W ocenie organu § 3 ust. 2 oraz ust. 3 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały odpowiada prawu i mieści się w zakresie delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d., zatem nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przewiduje art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po rozpoznaniu skargi w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że kwestionowane w skardze przepisy uchwały nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności. Prokurator w niniejszej sprawie wnosił o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 oraz § 3 ust. 3 pkt 1-4 uchwały Nr LIX/488/23 Rady Miejskiej w Baranowie Sandomierskim z dnia 29 czerwca 2023 r.. Przepis § 3 ust. 2 ww. uchwały przewiduje, że Burmistrz Miasta i Gminy w Baranowie Sandomierskim zwraca się do podmiotów, o których mowa w ust. 1 [tj. o których mowa w art. 9a ust. 3-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy domowej, z zastrzeżeniem art. 9a ust. 3a tej ustawy] o pisemne wskazanie swojego przedstawiciela. Prokurator we wniesionej skardze zarzucał, że żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia do tego, aby ustanowić zasadę, że podmiot, którego członkowie zgodnie z stawą wchodzą w skład zespołu, wytypuje, wskaże imiennie czy oddeleguje przedstawicieli, spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie bowiem upoważnionym do kształtowania składu zespołu jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Sąd nie podzielił argumentacji Prokuratora, bowiem w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w zaskarżonej uchwale nie została przeniesiona kompetencja do powoływania składu Zespołu. Przepis § 2 uchwały wprost przewiduje, że członków Zespołu interdyscyplinarnego powołuje Burmistrz Miasta i Gminy Baranów Sandomierski na czas nieokreślony w drodze zarządzenia. W ocenie Sądu kwestionowany przepis § 3 ust. 2 uchwały nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, wyznaczonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. Przepisem tym Rada została ustawowo upoważniona do określenia trybu i sposobu powołania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Aby członkowie zostali powołani, muszą zostać wyłonieni kandydaci do objęcia tej funkcji znani z imienia i nazwiska. Zatem wskazanie tych osób przez władze instytucji, które mają być reprezentowane w Zespole jest oczywiste i jest to właśnie element owego "trybu" czyli kolejnych etapów procedury, której zakończenie prowadzi do wyłonienia członków Zespołu, z których Burmistrz powoła Zespół jako całość. W ocenie Sądu zakwestionowane przez Prokuratora przepisy mają charakter przepisów proceduralnych, które mają posłużyć do dokonania wyboru zidentyfikowanych przedstawicieli podmiotów, wymienionych w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.d. Regulują więc tryb i sposób powołania członków zespołu. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko WSA w Gliwicach, wyrażone w wyroku z 20.07.2022 r., III SA/Gl 1725/21 (LEX nr 3395655), w którym Sąd ten zwrócił również uwagę, że za takim rozwiązaniem przemawia także wykładnia celowościowa. Aby Zespół mógł należycie wykonywać przypisane mu zadania winny w nim zasiadać osoby posiadające ku temu właściwe kompetencje, a te najlepiej są znane organom podmiotów reprezentowanych w zespole. Sąd podziela również pogląd co do tego, że przepisy art. 9a u.p.p.d. nie pozbawiają możliwości występowania do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 - 5 u.p.p.d. o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole Interdyscyplinarnym. Rada Gminy określając taki tryb działania, nie ingeruje w ten sposób w wyłączną kompetencję Burmistrza do ustalenia składu Zespołu. Niewątpliwie Burmistrz powołuje członków Zespołu spośród przedstawicieli podmiotów. Zatem informacja o nich przed powołaniem mieści się w zakresie określenia sposobu powoływania członków zespołu, o których mowa w art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i nie pozbawia ustawowych kompetencji Burmistrza do powołania zespołu (tak wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.05.2024 r., II SA/Bd 190/24, LEX nr 3782330). Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zakwestionowany w skardze przepis § 3 ust. 2 uchwały nie narusza prawa. Prokurator wnosił również o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3 pkt 1-4 uchwały, zgodnie z którym, Burmistrz Miasta i Gminy w Baranowie Sandomierskim odwołuje członka Zespołu: 1) z własnej inicjatywy. 2) na pisemny wniosek podmiotu, którego on jest przedstawicielem, 3) na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu, 4) w przypadku rezygnacji pisemnej złożonej przez członka Zespołu. Sądy administracyjne prezentują pogląd, zgodnie z którym, rada gminy w ramach upoważnienia przewidzianego w art. 9a ust. 15 u.p.p.d. nie jest upoważniona do ustalania przesłanek uzasadniających odwoływanie członków zespołu interdyscyplinarnego. Skoro ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, to nie jest to zakres materii uchwałodawczej do swobodnego uregulowania przez radę gminy (Wyrok NSA z 24.11.2021 r., III OSK 4190/21, LEX nr 3344794). Należy jednak wskazać, że zakwestionowany przez Prokuratora przepis § 3 ust. 3 uchwały nie zawiera materialnych przesłanek odwołania członka zespołu, które odnosiłyby się do ewentualnych wymogów, jakie winien on spełniać, aby zasiadać w zespole. W treści w § 3 ust. 3 uchwały nie zawarto również żadnych przesłanek niedookreślonych, czy też ocennych, które dawałyby możliwość odwołania członka zespołu na zasadzie uznania administracyjnego (t.j. "uzasadniony", "umotywowany" wniosek). W § 3 ust. 3 przewidziano, że odwołanie członka zespołu przez Burmistrza następuje: 1) z własnej inicjatywy; 2) na pisemny wniosek podmiotu, którego on jest przedstawicielem; 3) na pisemny wniosek Przewodniczącego Zespołu; 4) w przypadku rezygnacji pisemnej złożonej przez członka Zespołu. W ocenie Sądu jest to przepis, który zawierają jedynie normy proceduralne. Przepis ten wskazuje bowiem na czyj wniosek dochodzi do odwołania członka zespołu. W ocenie Sądu tego rodzaju przepis określa w istocie wyłącznie tryb odwołania członka zespołu a w konsekwencji mieści się w zakresie delegacji ustawowej, przewidzianej przez art 9a ust. 15 u.p.p.d. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że kwestionowanym w skardze przepisom § 3 ust. 2 i § 3 ust. 3 pkt 1-4 zaskarżonej uchwały nie można postawić zarzutu istotnego naruszenia prawa. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.