III SA/Gl 1725/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Zawierciu z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXXVI/420/20 w przedmiocie trybu, sposobu powołania i odwołania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oddala skargę. Skargą z 9 listopada 2021r. Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVI/420/20 Rady Miejskiej w Zawierciu z 27 listopada 2020 r. w sprawie określenia trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania na terenie Gminy Zawiercie, w całości, jako sprzecznej z art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. Nr 180, poz. 218), zwanej dalej "ustawą". W uzasadnieniu skargi stwierdził, że uchwała posiada załącznik określający tryb, sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania na terenie Gminy. Uchwała została doręczona organowi nadzoru 1 grudnia 2020 r. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. przepis art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Natomiast organ nadzoru stwierdził, że uchwała zawiera elementy wykraczające poza ramy delegacji ustawowej a jednocześnie nie wypełnia tej delegacji w całości. Rada w zakresie regulacji dotyczących trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego (pkt 1 i 2 Rozdziału 2 załącznika) postanowiła, że: 1. W celu powołania członków Zespołu Prezydent Miasta Zawiercie występuje do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 pkt 1-6 i ust. 4-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole. 2. Zespół powoływany jest przez Prezydenta Miasta Zawiercie w drodze zarządzenia. Wojewoda uznał, że cytowanym przepisem Rada kreuje dla Prezydenta Miasta kompetencje do powołania Zespołu Interdyscyplinarnego w drodze zarządzenia, regulując jednocześnie w jaki sposób mają być ustalani kandydaci na członków zespołu. Rada, czyniąc to, wykroczyła poza ramy delegacji ustawowej, obligującej organ stanowiący do określania trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu, a nie samego Zespołu, a także powieliła unormowania ustawowe określone w treści art. 9a ust. 2 ustawy, dokonując jednocześnie ich nieuprawnionej modyfikacji. Tym samym Rada ustalając tryb powołania Zespołu, a nie jego członków, istotnie naruszyła przepis art. 9a ust. 15 ustawy. W cytowanym przepisie załącznika Rada postanowiła, że Zespół Interdyscyplinarny jest powoływany przez Prezydenta Miasta w drodze zarządzenia, tym samym powielając przepis art. 9a ust. 2 ustawy (w brzmieniu: Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta), jednocześnie modyfikując go poprzez określenie formy w jakiej ma nastąpić powołanie, co wszakże wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym (art. 26 - 31b ustawy, które wyraźnie wskazują zarządzenie jako podstawową formę działania wójta). Ponadto zdaniem organu nadzoru z delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie dla Rady Miasta do stanowienia zasady, że organ podmiotu, którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje przedstawicieli (kandydatów na jego członków). Wyłącznie upoważniony do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz, czy prezydent miasta, na podstawie art. 9a ust. 2 ustawy. Również zgodnie z orzecznictwem sądowym art. 9a ust. 2 ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Żaden przepis ustawy nie daje radzie uprawnienia do tego, aby stanowić zasadę, że organ podmiotu którego członkowie wchodzą w skład zespołu, wskazuje czy oddelegowuje przedstawicieli, spośród których wójt będzie wybierał skład zespołu. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu jest wójt, lub odpowiednio burmistrz czy prezydent miasta. Kolejne zastrzeżenia organ nadzoru sformułował wobec pkt. 7 Rozdziału 2 załącznika. W punkcie tym stwierdzono, że: "7. W przypadku odwołania lub wygaśnięcia członkostwa (w szczególności w przypadku zgonu członka lub utraty przez niego zdolności do czynności prawnych), podmiot, który oddelegował daną osobę wskazuje inną osobę na członka Zespołu, w terminie do 30 dni od dnia odwołania lub wygaśnięcia członkostwa." Organ przyznał, że ustawa milczy, w jaki sposób organ powołujący członków do Zespołu ma dokonać wyłonienia powyższych osób i powołać je do jego składu. Natomiast nie jest zadaniem ustawowym podmiotów uprawnionych do desygnowania swych przedstawicieli do Zespołu składanie niejako z urzędu wniosków o powołanie członków Zespołu, gdy tylko jego skład zostanie uszczuplony. Tym samym choćby te kwestie powinny znaleźć swe miejsce w kwestionowanej uchwale. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, przedmiotowa uchwała, nie zawiera elementu obligatoryjnego tj. prawidłowego określenia trybu i sposobu powoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi istotne naruszenie prawa i ma wpływ na legalność całej uchwały. Jednocześnie Rada wykroczyła poza delegację ustawową statuując w cytowanym wyżej przepisie kategorię "wygaśnięcia członkostwa", czyniąc to ponadto w formie katalogu otwartego poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas gdy ustawa w art. 9a ust. 15 wyraźnie wskazuje, że zadaniem Rady jest określenie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i nigdzie nie definiuje pojęcia wygaśnięcia członkostwa w Zespole Interdyscyplinarnym. Zdaniem skarżącego, dodanie przez Radę w cytowanym przepisie sformułowania "lub wygaśnięcia członkostwa (w szczególności w przypadku zgonu członka lub utraty przez niego zdolności do czynności prawnych)" stanowi istotne naruszenie prawa. Wojewoda podkreślił, że z art. 9a ust. 15 ustawy wprost wynika, że kompetencją rady gminy nie jest określanie składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie określenie trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca sam wskazał, przedstawiciele jakich podmiotów, instytucji i organów mogą znaleźć w zespole interdyscyplinarnym. W związku z czym Rada nie posiada żadnych uprawnień, by ten skład określać w uchwale co uczyniono w pkt. 1 Rozdziału 1 załącznika (Postanowienia ogólne). Odwołano się przy tym do przepisów ustawy, co stanowi de facto ich powielenie, połączone przy tym z ich nieuprawnioną modyfikacją, jako że uchwała wskazuje, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele określeni w art. 9a ust. 3-4 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, przy czym ze wskazanego przepisu ustawy nie wynika bynajmniej obligatoryjny udział w Zespole wszystkich wymienionych w nim podmiotów. Ostateczny skład Zespołu ustala Prezydent Miasta wykonujący swe uprawnienia ustawowe - wedle wyraźnych wskazówek ustawodawcy. Organ stwierdził zatem, że Rada przewidując w Rozdziale 1 załącznika skład członków Zespołu Interdyscyplinarnego w sposób istotny naruszyła prawo, gdyż wykroczyła poza delegację ustawową. Dalej organ podniósł, że upoważnienie ustawowe określone przepisem art. 9a ust. 15 ustawy dotyczy wyłącznie procedury pozbawienia członkostwa Zespołu, a nie jego przyczyn. Rada nie została bowiem upoważniona przez ustawodawcę do określenia materialnoprawnych przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego (pkt 3 Rozdziału 2 Załącznika - używający pojęcia "w szczególności w przypadku złożenia przez członka pisemnej rezygnacji"). Zdaniem skarżącego Rada powyższym przepisem w sposób istotny naruszyła prawo. Z kolei, w Rozdziale 3 załącznika (Funkcjonowanie Zespołu Interdyscyplinarnego) w punkcie 1 stwierdzono, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu, zaś w punkcie 2 wskazano, że Zespół działa przy Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, który zapewnia jego obsługę organizacyjno-techniczną. Zdaniem organu nadzoru, regulacje powyższe nie mieszczą się w granicach delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 ustawy. Rada dokonała bowiem w ten sposób powtórzenia przepisów ustawy, połączonego z ich nieuprawnioną modyfikacją (to jest art. 9a ust. 8 ustawy oraz art. 9a ust. 9 ustawy), tym samym naruszając prawo w sposób istotny. Wojewoda podniósł, że w orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, że niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń i modyfikacji unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12, CBOSA). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas, gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie. Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Przeto też z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, przepis pkt. 9 Rozdziału 3 załącznika wykracza poza delegację z art. 9a ust. 15 ustawy. Zgodnie z jego treścią Przewodniczący Zespołu składa Prezydentowi Miasta Zawiercie coroczne sprawozdanie z pracy Zespołu w terminie do 31 marca roku następnego, po roku sprawozdawczym, co nie znajduje żadnego umocowania w przepisach ustawy. Ustawa w żadnym miejscu nie nakłada na przewodniczącego zespołu obowiązku sporządzania i przedkładania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta rocznego sprawozdania z pracy zespołu. Wojewoda powołał się tu na wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 262/18. Zdaniem Wojewody opisane uchybienia stanowią istotne naruszenie prawa i uzasadniają stwierdzenie nieważności wskazanej na wstępie uchwały. W odpowiedzi na skargę Miasto wniosło o oddalenie skargi. Podniosło, że Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały pomimo, że jego zarzuty odnoszą się tylko do części załącznika do niej. Uznał, że wystąpienie do Sądu o stwierdzenie nieważności uchwały po roku jej obowiązywania w sytuacji, gdy Wojewoda jako organ nadzoru mógł to uczynić we własnym zakresie po jej przedłożeniu mu jako organowi nadzoru narusza zasadę pewności prawa. Stwierdziło, że umocowanie do powoływania i odwoływania członków Zespołu przy braku ustawowego określenia przesłanek tego odwołania pozwala Radzie na uszczegółowienie tej kwestii. W tej mierze Miasto powołało się na wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2021r. o sygn. akt II SA/Ke 327/21). Skoro uchwała ma określać tryb powołania i odwołania członków zespołu, to uregulowanie wyłącznie trybu powoływania powoduje, że uchwała uchybia w tym zakresie upoważnieniu ustawowemu. (Tak wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt III SA/Gl 104/21). Powoduje to, że niezasadny jest zarzut, jakoby Rada wykroczyła poza delegację ustawową poprzez wprowadzenie pojęcia "wygaśnięcia mandatu"; Rada bowiem jedynie uszczegółowiła delegacje ustawową w zakresie przyznanej jej kompetencji. Za nieuzasadniony uznało także zarzut dotyczący nałożenia na Przewodniczącego Zespołu obowiązku przedkładania sprawozdania z prac Zespołu Prezydentowi Miasta. Obowiązek ten mieści się bowiem w pojęciu "szczegółowych warunków funkcjonowania" tego Zespołu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty lub uchwały podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w wersji obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 713) – dalej powoływana jako u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Zasadniczy przedmiot sporu w przedmiotowej sprawie, choć nie został wyrażony wprost, sprowadza się do ustalenia granic samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności chodzi o ocenę, czy zapisy uchwał, w tym stanowiących akty prawa miejscowego, muszą być kazuistycznie umocowane w regulacji ustawowej, czy też należy przyjąć, że ustawowe upoważnienie do kształtowania ich treści jest generalne, a nie kazuistyczne. Jak wynika z treści skargi, Wojewoda stanął na stanowisku, że zgodne z prawem są tylko takie zapisy uchwały, które wyraźnie zostały w ustawie przewidziane, drugim założeniem jest, że organ j.s.t. winien zrealizować delegację ustawową w pełnym zakresie. Zatem każdy przepis uchwały rady gminy, dla którego nie można wskazać szczegółowej, wyraźnej podstawy prawnej jest – w ocenie Wojewody - nieważny, podobnie jak uchwała, która nie realizuje upoważnienia ustawowego w pełnym kształcie. Możliwy jest jednak i drugi pogląd sprowadzający się do uznania, że brak ustawowego uregulowania określonych kwestii ustrojowych tzw. milczenie ustawodawcy, nie oznacza generalnie zakazu wypowiadania się na dany temat w uchwale. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie opowiada się za stanowiskiem, że milczenie ustawodawcy nie oznacza zakazu wypowiadania się na dany temat w uchwale, o ile tylko nie skutkuje nałożeniem na jednostki obowiązków nieprzewidzianych w ustawie albo pozbawieniem lub ograniczeniem przyznanych im ustawą uprawnień. Uzasadnienie powyższego stanowiska należy rozpocząć od uwag natury ogólnej, które wskażą kierunek wykładni przepisów ustawy o samorządzie gminnym uwzględniający rolę i pozycję ustrojową samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i najistotniejszą cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. (Tak wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2103/17). Ta chroniona Konstytucyjnie samodzielność jest jednym z filarów demokratycznego, zdecentralizowanego i obywatelskiego Państwa i - w odróżnieniu od administracji rządowej - jest jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Należy wskazać również na art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organ samorządu podejmuje akt prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", a tym samym dysponuje większą samodzielnością prawotwórczą, aniżeli organ wydający rozporządzenie, który działa na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 92 ust. 1 Konstytucji RP). Kolejnym dokumentem, jaki winien być uwzględniony przy analizie spornego zagadnienia jest Europejska Karta Samorządu Lokalnego przyjęta 15 października 1985 r. w Strasburgu przez Stałą Konferencję Gmin i Regionów Europy przy Radzie Europy, która weszła w życie z dniem 1 września 1988 r. Jest ona dokumentem Rady Europy, który reguluje status samorządów lokalnych w relacji do władz państwowych. Została ona ratyfikowana przez Polskę w 1994 r. i opublikowana w Dz. U. nr 124, poz. 607. Art. 3 ust. 1 Karty definiuje samorząd lokalny jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Artykuł 4 określający zakres działania samorządu lokalnego wskazuje, że: 2. Społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. 4. Kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Wreszcie stosownie do art. 8 ust. 3 kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że stosownie do cytowanych zapisów zarówno Konstytucji, jak i ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zasadą jest samodzielność społeczności lokalnych, a ingerencja innych organów władzy jest od tej zasady wyjątkiem i możliwa jest jedynie w zakresie określonym w ustawie i z zachowaniem zasady proporcjonalności. Jako wyjątek winna być wykładana ściśle, a wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna. Zatem ingerencja organów nadzoru winna być ograniczona do tych przypadków, kiedy działalność organów jednostek samorządu w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza obowiązujące przepisy rangi ustawowej, a nie wówczas, gdy wypowiada się w kwestiach objętych "milczeniem ustawodawcy". Innymi słowy może mieć miejsce wówczas, gdy naruszenie ma charakter istotny. Wynika to z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. Stosownie do ust. 1. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (...). 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analogiczne regulacje co do treści orzeczeń sądu administracyjnego zawiera art. 147 § 1 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały, zatem uwzględnienie skargi byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby była ona dotknięta tak licznymi naruszeniami prawa o charakterze istotnym, że uniemożliwiałoby to stwierdzenie jej nieważności jedynie w części, czego jednak w przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził. Zawarta w Słowniku języka polskiego PWN definicja przymiotnika "istotny" wskazuje, że jest to synonim pojęć: 1. «główny, podstawowy» 2. «duży, znaczny» 3. «rzeczywisty, prawdziwy». Analizy znaczenia terminu "istotnego naruszenia prawa" dokonało także orzecznictwo sądowe. Stosownie do wypowiadanych w nim poglądów, za naruszenie istotne uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jest to takie naruszenie, które powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 2197/16, WSA w Opolu z 24 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Ol 859/18 czy wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 693/18, wszystkie dostępne w CBOSA). Zdaniem Sądu kwestionowane normy prawne nie naruszają prawa w sposób istotny, podobnie jak nie sposób dostrzec ich oczywistej sprzeczności z treścią jakiegokolwiek przepisu. Skoro zatem przepisy zawarte w załączniku do uchwały nie naruszają wprost i w sposób oczywisty żadnego z przepisów Konstytucji, u.s.g., ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie czy innego aktu normatywnego, to nie można stwierdzić, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem, ani też, że znacząco czy w sposób podstawowy naruszają prawo albo wykraczają poza "granice ustaw", o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Organ kilkakrotnie postawił uchwale zarzut, że zawiera powtórzenie przepisów ustawowych. Odnosząc się do powyższego przypomnieć trzeba, że zakaz normatywnych powtórzeń wyrażony jest w § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 283 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Sąd stwierdza, że nie podziela stanowiska Wojewody, że powtórzenie zapisów ustawy, nawet takie, które nie prowadzi do modyfikacji jej treści stanowi istotne naruszenie prawa. W ocenie Sądu zarzut taki jest zasadny jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. m. in. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, W-wa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej"; T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). Z powyższego a contrario wynika (i pogląd ten także znajduje oparcie w piśmiennictwie), że zakaz ten nie ma charakteru absolutnego Wyjątkowo mogą się bowiem zdarzyć takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nietworzących zamkniętej całości czy niewystarczająco komunikatywnych. Dopuszczalność wyjątkowego powtarzania przepisów ustawy dotyczy zwłaszcza takich aktów, które często dla ich odbiorców są podstawowym źródłem informacji i dlatego należy dążyć, by informacja ta była możliwie pełna, co może wymagać powtórzenia przepisów ustawy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239). Podobne stanowisko odnaleźć można też w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał bowiem, że przepis aktu wykonawczego zawierający powtórzenie przepisu ustawowego nie wprowadza do obowiązującego systemu prawnego nowej normy, bądź regulującej zagadnienie pozostające poza prawną reglamentacją, bądź regulującej to zagadnienie w sposób odmienny od dotychczasowego, a to oznacza, że jest to wyraźne superfluum prawodawcy, które będąc uchybieniem w technice legislacyjnej, nie może być jednak ocenione jako naruszenie przepisu stanowiącego delegację ustawową (por. G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", s. 630 i tam przywołane orzeczenia TK w szczególności orzeczenie z 15 stycznia 1991 r. sygn. U 8/90 publ. OTK 1991/1/8). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na stan faktyczny badanej sprawy przypomnieć trzeba, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 218 ze zm.) – dalej powoływana jako ustawa. Stosownie do powołanego przepisu, rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Szczegółowe regulacje odnośnie Zespołu Interdyscyplinarnego zawierają ust. 1 – 14 art. 9a ustawy. Zgodnie z ich treścią: 1. Gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. 2. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. 3. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. 4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. 5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. 6. Przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. 7. Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. 8. Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. 9. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - centrum usług społecznych. 10. Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. 11. W skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia. 12. W skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. 13. Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. 14. Prace w ramach grup roboczych są prowadzone w zależności od potrzeb zgłaszanych przez zespół interdyscyplinarny lub wynikających z problemów występujących w indywidualnych przypadkach. Odnosząc się kolejno do postawionych przez Wojewodę zarzutów Sąd stwierdza, co następuje: Jako pierwszy organ zakwestionował zapis pkt 1 i 2 Rozdziału 2 załącznika do uchwały w brzmieniu: 1. W celu powołania członków Zespołu Prezydent Miasta Zawiercie występuje do podmiotów określonych w art. 9a ust. 3 pkt 1-6 i ust. 4-5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie o imienne wskazanie osób mających reprezentować dany podmiot w Zespole. 2. Zespół powoływany jest przez Prezydenta Miasta Zawiercie w drodze zarządzenia. Zapisowi temu organ zarzucił, że Rada ma kompetencje do określenia trybu powołania członków Zespołu, a nie Zespołu i skoro to uczyniła, naruszyła delegację ustawową i dokonała jej modyfikacji. Nadto Rada powieliła treść art. 9a ust. 2 ustawy (poprzez wskazanie, że Zespół interdyscyplinarny powołuje prezydent miasta) i dokonała jego modyfikacji (przez przyjęcie, że nastąpi to w trybie zarządzenia). Wreszcie podniósł, że z delegacji ustawowej nie wynika zasada jakoby członków do Zespołu miały wskazać podmioty, które te osoby reprezentują w Zespole. Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, że pkt 1 wprost mówi o powołaniu członków Zespołu, zatem w tej części zarzut Wojewody jest nieuzasadniony. Wskazanie, że powołanie Zespołu nastąpi w trybie zarządzenia Prezydenta także nie narusza prawa. Rada jest organem kolegialnym, zatem wyraża swa wolę w postaci uchwały. Natomiast Prezydent – jako jednoosobowy organ wykonawczy – wydaje zarządzenia. W tych przepisach u.s.g., w których ustawodawca wskazał formę prawną, w jakiej wójt podejmuje działania, mowa jest właśnie o zarządzeniu. Tytułem przykładu powołać można art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 art. 58 ust. 1, art. 90 ust. 2, art. 91 ust.1, czy art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przy czym dwa ostatnio powołane przepisy przewidują nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy oraz możliwość zaskarżenia tych właśnie aktów do sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, że przewidzianą przez ustawodawcę formą działania wójta (Prezydenta Miasta) jest zarządzenie. Przyznał to zresztą sam organ stwierdzając, że art. 26-31b ustawy o samorządzie gminnym wskazują zarządzenie jako podstawową formę działania wójta. W takim zaś razie Rada nie naruszyła prawa, gdyż nie dokonała mocą uchwały ustawowej modyfikacji kompetencji organu wykonawczego. Natomiast powtórzenie w pkt 2 Rozdziału 7 zapisu ustawy, że zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie prowadzi do naruszenia prawa. Wskazać bowiem należy, że akt prawa miejscowego czy uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w ogóle winna cechować się kompleksowością i komunikatywnością jej treści dla adresatów, którymi są po prostu wszyscy mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, o różnym poziomie wykształcenia i wiedzy ogólnej. Najistotniejszym celem winno być więc, aby lektura uchwały dostarczyła im możliwie pełnej wiedzy z zakresu materii, jaką reguluje. Zatem skoro badany akt prawa miejscowego określa zasady powoływania członków zespołu, to zawarcie w niej także zapisu (nawet będącego powtórzeniem treści przepisu prawnego) wskazującego jaki akt winien nastąpić później aby owi poszczególni członkowie przekształcili się w ciało kolegialne czyli zespół interdyscyplinarny nie narusza prawa. Rozwijając szerzej wątek dopuszczalnych powtórzeń treści ustawowych w aktach prawa miejscowego należy przywołać pogląd Wojewody przytoczony na str. 5 skargi, że "powtórzenie regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej". Poglądu tego Sąd nie podziela. Skoro norma prawna obowiązuje już w systemie prawa, to nie może "obowiązywać bardziej" na skutek zawarcia jej w uchwale i fakt obowiązywania należy zawsze wiązać z aktem rangi ustawowej. Nie zmienia to faktu, że jej przytoczenie w uchwale – bez zmiany treści – nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a tylko takie naruszenie wskazywałoby na konieczność stwierdzenia nieważności i to nie całej uchwały, a jedynie tego konkretnego jej zapisu, który taką modyfikację zawiera. Nadto – szanując dorobek orzeczniczy NSA - zauważyć należy, że powołane przez Wojewodę wyroki tego Sądu pochodzą z roku 1992 i 1999, zatem można mieć wątpliwości, czy wyrażone tam poglądy zachowały aktualność. Odnosząc się do zarzutu Wojewody, że z delegacji ustawowej nie wynika zasada jakoby członków do Zespołu miały wskazać podmioty, które te osoby reprezentują w Zespole wskazać należy, że językowa wykładnia art. 9a ust. 15 ustawy prowadzi do wręcz przeciwnego wniosku. Przepisem tym Rada została ustawowo upoważniona do określenia trybu powołania członków Zespołu. Aby członkowie zostali powołani, muszą zostać wyłonieni kandydaci do objęcia tej funkcji znani z imienia i nazwiska. Zatem wskazanie tych osób przez władze instytucji, które mają być reprezentowane w Zespole jest oczywiste i jest to właśnie element owego "trybu" czyli kolejnych etapów procedury, której zakończenie prowadzi do wyłonienia członków Zespołu, z których Prezydent powoła Zespół jako całość. Wreszcie trudno nawet wyobrazić sobie w jakim innym trybie Prezydent miałby wyłonić kandydatów do zasiadania w Zespole, jeśli nie w drodze konsultacji z właściwymi podmiotami, skoro osoby te są mu po prostu nieznane. Po wtóre zauważyć przyjdzie, że przemawia za takim rozwiązaniem także wykładnia celowościowa. Aby Zespół mógł należycie wykonywać przypisane mu zadania winny w nim zasiadać osoby posiadające ku temu właściwe kompetencje, a te najlepiej są znane organom podmiotów reprezentowanych w zespole. Po trzecie, jako właściwy należy ocenić kierunek i sposób sprawowania władzy publicznej, który respektuje podmiotowość innych uczestników życia publicznego włączając ich – w granicach prawa – w jej wykonywanie. Wszak na tym właśnie opiera się istota samorządności. Wreszcie po czwarte, zapis ten w żaden sposób nie zmienia ustawowych zasad, że rada w uchwale określa tryb powoływania członków, a sam zespół powołuje wójt. Tym samym nie może on stanowić istotnego naruszenia prawa. Te same uwagi odnoszą się do kwestionowanego przez organ zapisu pkt 2 Rozdziału 7 załącznika w brzmieniu: "W przypadku odwołania lub wygaśnięcia członkostwa (w szczególności w przypadku zgonu członka lub utraty przez niego zdolności do czynności prawnych), podmiot, który oddelegował daną osobę wskazuje inną osobę na członka Zespołu, w terminie do 30 dni od dnia odwołania lub wygaśnięcia członkostwa." Również ten zapis jest bowiem elementem trybu powołania (kolejnego) członka Zespołu (w miejsce tego, którego członkostwo ustało). W tym miejscu podnieść trzeba, że w ocenie Sądu organ jest w swych poglądach niekonsekwentny. Z jednej strony bowiem upatruje naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w tym, że Rada wprowadziła regulację sprowadzającą się do desygnowania przez podmioty zewnętrzne przedstawicieli do Zespołu, czego ustawa nie przewiduje. Z drugiej – podnosi, że w sytuacji, gdy ustawa milczy w jaki sposób uzupełnić skład Zespołu, to te kwestie winny znaleźć uregulowanie w uchwale, która nie zawiera elementu obligatoryjnego tj. prawidłowego określenia trybu i sposobu powoływania członków Zespołu, co stanowi istotne naruszenie prawa. (Str. 4. skargi, akapit 4. i 5.). Poglądy te są z sobą sprzeczne. W kwestii rzekomego stworzenia przez Radę w zaskarżonym akcie nieznanej ustawie kategorii "wygaśnięcia członkostwa" (str. 4. skargi, akapit 5.) Sąd go nie podziela. Skoro ustanie członkostwa w zespole może być wynikiem różnych zdarzeń, zarówno prawnych, jak i faktycznych, to oczywistym jest, że wygaśnięcie członkostwa będzie skutkiem każdego z nich, innego niż odwołanie. Katalog tych przypadków jest jednocześnie praktycznie niemożliwy do przewidzenia, stąd użycie słów "w szczególności". Natomiast w razie braku takiego zapisu w uchwale jedynym sposobem ustania członkostwa w zespole byłoby odwołanie. Zatem np. w przypadku śmierci członka zespołu mogłoby dojść do sytuacji, gdy Rada podejmowałaby uchwałę o odwołaniu w stosunku do osoby już nieżyjącej. Czy to oznaczałoby, że do dnia odwołania członkiem zespołu był zmarły? Jest to oczywiście argumentacja absurdalna, ale ma na celu wykazanie absurdalności stanowiska Wojewody. Odnośnie powtórzenia w uchwale zapisów ustawy określających skład zespołu Sąd odwołuje się do prezentowanego już wyżej stanowiska, że treść uchwały przede wszystkim winna być jasna dla jej adresatów i dostarczać im niezbędnej wiedzy o materii, którą reguluje. Zainteresowanymi treścią omawianej uchwały z uwagi na jej przedmiot są m.in. osoby będące w już i tak złej sytuacji życiowej, bo dotknięte przemocą w rodzinie. Jeśli więc dla tej czytelności i przekazania wiadomości o tym, kto (jakie instytucje) są reprezentowane w zespole bez konieczności poszukiwania tej informacji w urzędowych publikatorach niezbędne jest powielenie w uchwale zapisów ustawy, to organ czyniąc to nie dopuścił się istotnego naruszenia prawa. Natomiast zarzut rzekomej modyfikacji treści art. 9a ust. 3-4 ustawy przez punkt 1 Rozdziału 1 jest po prostu nieprawdziwy. W tym zakresie organ nadzoru stwierdził, że "uchwała wskazuje, iż w skład Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele określeni w art. 9a ust.3-4 ustawy (...), przy czym ze wskazanego przepisu nie wynika bynajmniej obligatoryjny udział w Zespole wszystkich wymienionych w nim podmiotów." Sąd nie podziela stanowiska organu ani co do tego, że Rada dokonała nieuprawnionej modyfikacji uchwały, ani co do tego, że udział wszystkich podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 – 4 nie jest obligatoryjny. Wyjaśniając powyższe, przytoczyć należy stosowne zapisy ustawy i uchwały. I tak art. 9a ustawy stanowi: Ust. 3. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych. 4. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi. 5. W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. (Pogrubienie Sądu). Użycie jednoznacznego i kategorycznego określenia "wchodzą", zdaniem Sądu oznacza, że udział w zespole przedstawicieli służb określonych w art. 9a ust. 3 i 4 ustawy – wbrew stanowisku Wojewody - jest obligatoryjny. Natomiast w kwestionowanym punkcie 1 Rozdziału 1 Rada przyjęła: "W skład Zespołu Interdyscyplinarnego zwanego dalej "Zespołem" wchodzą przedstawiciele określeni w 9a ust. 3 - 4 ustawy (...). W skład Zespołu mogą być powołani także prokuratorzy i przedstawiciele określeni w art. 9a ust. 5 ustawy (...)." Zestawiając treść zapisów ustawy i uchwały trudno dopatrzyć się w czym organ nadzoru upatruje "nieuprawionej modyfikacji" ustawy. Kolejny zarzut jakoby Rada poprzez zapis pkt. 3 Rozdziału 2 określiła materialnoprawne przyczyny pozbawienia członkostwa w Zespole używając pojęcia "w szczególności w przypadku złożenia przez członka pisemnej rezygnacji", podczas gdy jest uprawniona jedynie do określenia procedury pozbawienia członkostwa - jest nieuzasadniony. Kwestionowany zapis brzmi: "3. Członka Zespołu odwołuje w drodze zarządzenia Prezydent Miasta (...), w szczególności w przypadku złożenia przez członka pisemnej rezygnacji". W cenie Sądu ta część uchwały odnosi się jedynie do trybu odwołania członka zespołu, do czego istnieje delegacja w ustawie. Nie można bowiem zgodzić się, że zapis taki wprowadza normatywną regulację przyczyn ustania członkostwa w Zespole, gdyż określa nie przesłanki ustania członkostwa, ale skutki złożenia rezygnacji przez członka Zespołu, który podejmuje suwerenną decyzję o zaprzestaniu zasiadania w nim z jakichkolwiek przyczyn. Zakładając hipotetycznie, że treść omawianego zapisu uchwały kończyłaby się – jak wskazuje Wojewoda - po słowach: "Prezydent Miasta" czy należałoby wówczas przyjąć, że członek Zespołu nie może zrezygnować z zasiadania w nim i że należy go do tego w jakiś sposób "zmusić", gdyby nie chciał już w nim uczestniczyć? Jest to założenie absurdalne, zaś skutki, jakie następują są w przypadku obu wersji punktu 3 takie same. Wszak oczywistym jest i nie wymaga to żadnych rozbudowanych rozważań prawnych, że osoba, która dobrowolnie zgłosiła się do uczestnictwa w jakimś gremium również dobrowolnie może z niego wystąpić. Następstwem tego w analizowanym przypadku jest konieczność odwołania jej ze składu Zespołu przez Prezydenta Miasta. Kolejny zarzut organu dotyczy treści punktów 1 i 2 Rozdziału 3 w brzmieniu: "1. Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Prezydentem Miasta (...) a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. 2. Zespół działa przy Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, który zapewnia jego obsługę organizacyjno – techniczną". Zdaniem organu, taką treścią uchwały, Rada dokonała powtórzenia przepisów ustawy i nieuprawnionej modyfikacji art. 9a ust. 8 i 9 ustawy. Odnośnie tego podnieść trzeba, że organ nadzoru formułując ten zarzut nie wyjaśnił na czym ta rzekoma modyfikacja miałaby polegać, przez co trudno Sądowi się do tego zarzutu odnieść. Nie wskazał bowiem różnicy pomiędzy zapisem ustawy i uchwały ani odmiennych skutków, jakie one wywierają. Powołane przepisy ustawy stanowią: Ust. 8. Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Ust. 9. Obsługę organizacyjno-techniczną zespołu interdyscyplinarnego zapewnia ośrodek pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - centrum usług społecznych. Jeśli przedmiotem zarzutu organu był katalog pomiotów, z którymi Prezydent zawiera porozumienia w zakresie funkcjonowania Zespołu, to różnica w brzmieniu zapisu ustawy i uchwały jest jedynie redakcyjna. Wg ustawy prezydent miasta zawiera porozumienia z podmiotami, które muszą lub mogą być reprezentowane w Zespole, wg uchwały z tymi, które faktycznie w niej zasiadają, a więc również z tymi, których udział w Zespole jest obligatoryjny albo fakultatywny. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego odnośnie pkt. 2 Rozdziału 3 uchwały zauważyć trzeba, że w części dot. obsługi organizacyjno – technicznej stanowi on co prawda powielenie zapisu ustawy, jednak nie jest połączony z jego modyfikacją. Natomiast na dopuszczalność powielenia w uchwale zapisu ustawy w szczególnych przypadkach Sąd zawracał już uwagę i stanowisko to podtrzymuje. Jeśli zaś Wojewodzie chodziło o zwrot "Zespół działa przy ...", to Sąd nie dopatruje się w nim jakiegokolwiek naruszenia prawa; jest to po prostu postanowienie odnoszące się do "szczegółowych warunków funkcjonowania" Zespołu poprzez wskazanie, gdzie będzie faktycznie działał i do czego istnieje delegacja ustawowa w art. 9a ust. 15 ustawy. Ostatni wg chronologii skargi zarzut kwestionuje zgodność z prawem zapisu pkt. 9 Rozdziału 3 uchwały w brzmieniu: "Przewodniczący Zespołu składa Prezydentowi Miasta (...) coroczne sprawozdanie z pracy Zespołu, w terminie do dnia 31 marca roku następnego po roku sprawozdawczym" – jako wykraczającego poza delegację z art. 9a ust. 15 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, ustawa w żadnym miejscu nie nakłada na przewodniczącego zespołu obowiązku sporządzania i przedkładania prezydentowi takich sprawozdań. Odnosząc się do powyższego ponownie trzeba przypomnieć, że zapisów uchwały nie należy wykładać kazuistycznie, poprzez wyjęcie z kontekstu dosłownie pojedynczych słów, lecz globalnie poprzez analizę przyjętych nią rozwiązań prawnych. Zatem jakkolwiek istotnie wprost takiego zapisu dot. sprawozdań przewodniczącego zespołu w ustawie brak, tym niemniej nie należy zapominać, że w art. 9a ust. 15 ustawa upoważnia Radę do podjęcia uchwały w przedmiocie określenia m.in. szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu. W ocenie Sądu obowiązek sporządzania i przedkładania sprawozdań z prac zespołu mieści się w pojęciu szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zaś w skład zespołu wchodzi także jego przewodniczący. Po wtóre – znów analizując problem globalnie, a nie kazuistycznie – zauważyć przyjdzie, że stosownie do art. 9a ust. 1 i 2 ustawy to gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym, który powołuje prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 6a i pkt 16 u.s.g. do zadań własnych gminy należą sprawy wspierania rodziny i polityki prorodzinnej. W myśl art. 26 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, organem wykonawczym gminy jest prezydent miasta. Truizmem będzie stwierdzenie, że prawidłowe pełnienie funkcji prezydenta miasta powinno wiązać się z wiedzą na temat spraw publicznych, przekazanych ustawowo do właściwości gminy i wskazanie na poparcie tej tezy podstawy prawnej w postaci konkretnego przepisu ustawy, jak tego chce Wojewoda, nie jest konieczne. Jeśli więc podejmowanie działań na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie jest zadaniem gminy, której organem wykonawczym jest prezydent miasta, to oczywistym jest, że ma on prawo żądać przedłożenia mu sprawozdania, z którego wynikać będzie stan spraw publicznych, za których realizację jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest odpowiedzialny. Ponieważ Sąd nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo, a tym bardziej w sposób istotny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.