II SA/Rz 1537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej również: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie zasiłku celowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 30 września 2014 r. K. S. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej w kwocie 300 000 zł z przeznaczeniem na odbudowę budynku mieszkalnego, uszkodzonego wskutek osunięcia się ziemi. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku osuwiska zaistniałego na przełomie maja i czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podał, że na skutek obfitych opadów atmosferycznych na przełomie maja i czerwca 2010 r. budynek mieszkalny wnioskodawczyni uległ uszkodzeniom. W obiekcie stwierdzono pęknięcia ścian zewnętrznych i wewnętrznych w miejscach stropów i nadproży, co świadczyć może o naruszeniu fundamentów budynku. Ponieważ rzeczony budynek zlokalizowany jest na podłożu, w którym występują ruchy masowe polegające na stałym i powolnym spełzywaniu gruntów, a ponadto ruchy te mają charakter czynny i stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla konstrukcji budynku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał jego rozbiórkę. Wskazał, że pomimo niewątpliwego zaistnienia szkody, organ nie mógł uwzględnić żądania wnioskodawcy, gdyż nie otrzymał środków finansowych z budżetu państwa z przeznaczeniem na pokrycie strat powstałych w wyniku osunięcia się ziemi i uszkodzenia budynku. Przyznanie zasiłku celowego jest decyzją o charakterze uznaniowym, co oznacza, że organ może, lecz nie musi uwzględnić żądanie wnioskodawcy, a wydając decyzję musi wziąć pod uwagę m.in. swoje możliwości finansowe. Wskazał, że przed wydaniem decyzji zwrócił się do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji w Warszawie z prośbą o przekazanie dotacji w kwocie 279 134, 64 zł w celu przyznania zasiłku rodzinie państwa S., jednakże wniosek ten został rozpatrzony negatywnie. Poszkodowane rodziny wystąpiły o przyznanie pomocy dopiero w maju i lipcu 2012 r. czyli dwa lata po zdarzeniu, zaś ze sporządzonej opinii geologicznej oraz ekspertyzy stanu technicznego wynikało, że proces osuwania się ziemi na działce wnioskodawczyni nie został zainicjowany w 2010 r., lecz osunięcia się mas ziemi odnotowywano już wcześniej. W 2000 r. nastąpiło osunięcie ziemi skutkujące zawaleniem kręgów studni, zaś w 2006 r. nastąpiło popękanie ścian i podłóg budynku. Pomoc rządowa przeznaczona była natomiast dla osób poszkodowanych w wyniku ruchów osuwiskowych ziemi zaistniałych w roku 2010 i nie ma zastosowania do osób poszkodowanych w wyniku podobnych zdarzeń, które rozpoczęły się w latach wcześniejszych, jak również po 2010 r. W odwołaniu od decyzji K. S. wskazała na swoją trudną sytuacje materialno – bytową. Podniosła, że dom w którym zamieszkiwała został zakwalifikowany do rozbiórki przez organy nadzoru budowlanego i obecnie zamieszkuje w przyczepie kempingowej. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl uregulowań art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), przyznanie zasiłku celowego osobie lub rodzinie, która poniosła stratę w wyniku klęski żywiołowej, a zatem również w sytuacji uszkodzenia budynku mieszkalnego na skutek osuwania się gruntu, na którym budynek został posadowiony, jest zależne nie tylko od ustalenia, że podmiot ubiegający się o udzielenie pomocy istotnie poniósł stratę w wyniku takiego zdarzenia, ale także ustalenia, że znalazł się w sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Celem wnioskowanego w sprawie świadczenia nie jest bowiem rekompensata za szkody, lecz umożliwienie zaspokojenia osobom i rodzinom ich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych, których nie mogą one realizować z powodu zaistniałych szkód. Pomoc społeczna w tym przypadku nie jest obowiązkowa i nie ma charakteru odszkodowania za zaistniałe szkody. Nawet gdyby przyjąć, że wnioskowana w opisywanej sprawie pomoc finansowa w postaci zasiłku celowego na zakup budynku odpowiada celom pomocy społecznej, nie mieści się ona w możliwościach finansowych organu I instancji, a zatem kwestionowaną decyzję uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...]. Zdaniem skarżącej organy obu instancji dokonały błędnej oceny jej sytuacji materialno – bytowej oraz niewłaściwej wykładni przepisów u.p.s. Budynek mieszkalny, w którym zamieszkiwała z rodziną uległ zniszczeniu i obecnie bez wsparcia ze strony pomocy społecznej rodzina nie jest w stanie zapewnić sobie mieszkania. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium winno kierować się celowościową wykładnią przepisów i uwzględnić, że przepisy u.p.s. zostały uchwalone w celu pomocy m.in. osobom dotkniętym skutkami klęsk żywiołowych. Za wadliwe uznała stanowisko, że zgłoszenie szkody w 2012 r. świadczy o braku związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy obfitymi opadami w 2010 r., a zaistniałymi uszkodzeniami obiektu i uniemożliwia przyznanie wnioskowanego świadczenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotna winna być data zainicjowania procesu niszczenia obiektu, a ta przypada na przełom maja i czerwca 2010 r. Uszkodzenie obiektu wskutek ruchów osuwiskowych jest bowiem procesem długotrwałym i rozciągniętym w czasie, a zatem podmycie fundamentów w 2010 r. mogło ujawnić się w 2012 r. Intencją rządu było objęcie pomocą społeczną rodzin poszkodowanych ruchami osuwiskowymi w 2010 r., a zatem data ujawnienia uszkodzeń nie powinna mieć decydującego znaczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga K. S. została przez Sąd oddalona, ponieważ okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronom postępowania, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpatrywanej przez WSA skargi jest decyzja SKO wydana w sprawie zasiłku celowego o odmowie przyznania skarżącej – K. S. - zasiłku celowego na pokrycie straty powstałej w wyniku powodzi, jaka miała miejsce na przełomie maja i czerwca 2010 r. z przeznaczeniem na zakup budynku mieszkalnego. Wobec tak określonego przedmiotu skargi, wypada przypomnieć, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 ze zm; zwana dalej u.p.s.). Organy prawidłowo odniosły treść zgłoszonego przez K. S. żądania do treści art. 40 ust. 1 u.p.s., który stanowi: zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. Natomiast w myśl art. 40 ust. 3 u.p.s. zasiłek, o którym mowa może zostać przyznany wnioskodawcy niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Podobnie jak zasiłek celowy przeznaczany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 u.p.s.), opisywany w tym miejscu zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Dlatego też wymaga wyraźnego podkreślenia, iż ustalenie, że wnioskodawca spełnia przesłanki do zasiłku z art. 40 u.p.s. nie oznacza jeszcze, że powstaje po stronie organu obowiązek uwzględnienia zgłoszonego żądania w całości lub choćby w części. Trafnie na taki sposób interpretacji przepisów u.p.s. dotyczących zasiłków celowych zwrócił uwagę WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Ol 1079/14 (LEX nr 1634893), stwierdzając: Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi, a wręcz przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia, iż odmowa uwzględnienia zgłoszonego żądania wymaga przekonywającego uzasadnienia w celu wykazania, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji organ winien kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz wyłącznie zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11). Mając na względzie powyższe Sąd po dokładnej analizie akt sprawy doszedł do wniosku, że orzekające organy prawidłowo ustaliły treść żądania strony oraz jej sytuację materialno-bytową, a także zastosowały właściwe przepisy prawa. Ustalono wartość straty jaką poniosła skarżącą oraz w drodze wywiadu środowiskowego ustalono jej stan majątkowy i rodzinny. Nie budzi też wątpliwości WSA, że organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, przekonująco motywując wydane w toku instancji decyzje administracyjne. Znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym okoliczności, które stanowiły o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Po pierwsze, pomoc o którą ubiegała się skarżąca z uwagi na powszechny charakter zdarzenia losowego a także rozmiary strat, była pomocą finansowaną ze środków rezerwy celowej budżetu państwa. Z treści pisma sekretarza stanu Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji z dnia 31 lipca 2014 r. wynika wyraźna odmowa przyznania tego rodzaju środków na wypłatę zasiłku celowego dla rodziny S. Z tej przyczyny, a w więc z powodu braku wystarczających środków organ oparł swe rozstrzygnięcie na normie art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi: potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Ponieważ żądanie przyznania zasiłku obejmowało kwotę 300 000 zł, to uznać należało, że możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej nie były wystarczające do tego aby zaspokoić zgłoszoną potrzebę. W kontrolowanych przez Sąd decyzjach zwrócono uwagę także na inne aspekty, które według Ministra zadecydowały o nieprzyznaniu żądanej pomocy. Podniesiono bowiem, że ruchy masowe ziemi, na której posadowiony był budynek skarżącej rozpoczęły się już w 2000 r.; proces osuwiskowy rozpoczął się w 2010 r., a jego skutki dotknęły skarżącą dopiero w 2012 r. Pomoc ze strony rządu była zaś skierowana tylko do osób i rodzin pozbawionych lokali w ścisłych granicach czasowych tj. do końca 2010 r. Przedstawiona przez Organy argumentacja przekonuje do wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podano w uzasadnieniu racjonalne powody, dla których żądana przez skarżącą pomoc nie może zostać jej udzielona. Zwrócono uwagę na przepis art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 168), który jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych traktuje zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących zaciągania zobowiązań przez jednostkę sektora finansów publicznych. Brak wystarczających środków na wypłatę świadczenia przy odmowie przekazania środków gminie, musiałby skutkować powstaniem po stronie organu w/w odpowiedzialności gdyby ten uwzględnił wniosek strony skarżącej. Wbrew temu co podniesiono w skardze, przepisy ustawy o pomocy społecznej nie umożliwiają organom odsuwania w czasie przyznanej decyzją pomocy pieniężnej. Dodać do tego należy również, iż skarżąca aktualnie posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe poprzez najem lokalu. Zasadne jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. o sygn. akt I OSK 227/13, na gruncie art. 40 u.p.s., że samo powstanie na skutek powodzi straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma już zabezpieczone podstawowe potrzeby życiowe, a przede wszystkim mieszkaniowe, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej osobie dalszej pomocy w postaci zasiłku celowego. Nie jest bowiem rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych Państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi. Pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2013 r. II SA/Op 179/13, LEX nr 1361798). Według Sądu, organy obu instancji wydając zaskarżoną do WSA decyzję nie naruszyły regulacji materialnoprawnych w tym art. 40 u.p.s. odmawiając przyznania stronie zasiłku celowego. Należy ponownie zwrócić uwagę, że nawet spełnienie przesłanek przyznania zasiłku celowego, nie stanowi dla skarżącej podstawy do uwzględnienia jej wniosku. Konstrukcja uznania administracyjnego zapewnia organowi ograniczoną prawem swobodę dokonywania wyboru skutków stosowanej normy. Jego rolą jest wykazanie przekonujących przesłanek przemawiających za przyjętym w decyzji sposobem rozstrzygnięcia wniosku. Zdaniem WSA, z tego obowiązku SKO i organ pierwszej instancji w zupełności się wywiązali. Ponieważ WSA nie dopatrzył się w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego, to przy właściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, a więc zrealizowaniu przez SKO zasady prawdy obiektywnej, skargę K. S. należało oddalić. Jednocześnie Sąd działając z urzędu nie dostrzegł w toku swej kontroli takich uchybień prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Z tych przyczyn oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.