II SA/Rz 154/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o pomoc finansową -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) stwierdziło niedopuszczalność odwołania M. K., od decyzji wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] października 2012r., nr [...], w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku M. K. o przyznanie pomocy finansowej. Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 19 września 2012r. M. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na wyjazd i opłacenie turnusu rehabilitacyjnego w K. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, że pod wskazanym przez wnioskodawczynię adresem nie ma mieszkań prywatnych, zaś mieści się tam budynek Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Oddział [...]. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię (na wskazany przez nią adres) do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego jej miejsce zamieszkania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponieważ żądanego dokumentu nie przedstawiono, decyzją z dnia [...] października 2012r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] pozostawił wniosek M. K. o przyznanie pomocy finansowej bez rozpoznania. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest podyktowane brakiem możliwości określenia przez organ I instancji właściwości miejscowej gminy, a także brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z wyżej wymienioną decyzją nie zgodziła się M. K. i pismem z dnia 20 listopada 2012r. złożyła od niej odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i nakazanie rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż jej sprawa jest znana organom administracji publicznej oraz poinformowała o zamiarze podjęcia kroków w sprawie poświadczenia zameldowania w Gminie [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...] stwierdziło niedopuszczalność złożonego przez M. K. odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że z art. 134 k.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania sprawy jest stwierdzenie, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze podmiotowym (np. wniesienie odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych) jak i przedmiotowym (np. gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną a stanowi np. czynność materialno-techniczną). W przedmiotowej sprawie w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania wydana została decyzja administracyjna w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Jednakże zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 64 § 1 i § 2 k.p.a. pojawiły się rozbieżne poglądy co do formy "pozostawienia podania bez rozpoznania". Według jednego stanowiska pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji. W sytuacji określonej w art. 64 § 1 k.p.a. decyzja pozostaje w aktach, gdyż nie może być doręczona, a w sytuacji o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. decyzję doręcza się stronie. Wg drugiego poglądu "pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. W powyższej konstrukcji nie ma zatem miejsca dla jakichkolwiek decyzyjnych czynności organu administracji publicznej. Kolegium powołało się na orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe na gruncie wskazanej wyżej regulacji Zdaniem Kolegium pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno- techniczną i nie stanowi decyzji administracyjnej, od której stronie przysługiwałoby odwołanie. W tej sytuacji organ odwoławczy jest zobowiązany do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. M. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazane wyżej postanowienie W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania "decyzji Wójta Gminy [...]" oraz jej złożonego przez nią wniosku z dnia 19 września 2012r. Wskazała, że Gmina [...] miała jej zaoferować lokal zamienny na czas remontu mieszkania w T. Podała, że "przeniesienie przez "WSA w Rzeszowie ul. A. z T. do M." narusza jej prawo do mieszkania wynikającego z art. 50 Konstytucji W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej ani postanowienia, a jest czynnością materialno-techniczną (uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAP 2000, nr 19, poz. 702; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/93, ONSA 1997, nr 3, poz. 114; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2000 r., I SAB 133/99, LEX nr 55296). Trafnie wskazał organ odwoławczy, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), lecz ma charakter czynności materialno - technicznej. Mieści się w grupie aktów i czynności z zakresu administracji o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego złożonej w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2010 r., I SA/Bk 180/10; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10). Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie służy stronie jedynie od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. W rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest bowiem jednym ze środków zaskarżenia umożliwiającym jedynie weryfikację decyzji administracyjnych. Kodeks nie zawiera natomiast unormowań dopuszczających wniesienie odwołania od aktów niebędących decyzjami lub od innych czynności organów administracyjnych. W przypadku wniesienia odwołania od takich aktów lub czynności, zgodnie z art. 134, organ powinien stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Nie ulega wątpliwości, że wspomniany wyżej wniosek M. K. o przyznanie pomocy finansowej obarczony był brakiem formalnym, nie zawierał bowiem wskazania adresu wnioskodawczyni. W konsekwencji, stosownie do wskazanego wyżej art. 64 § 2 k.p.a., organ rozpoznający sprawę zasadnie wezwał wnioskodawczynię do usunięcia jego braków formalnych w terminie siedmiu dni licząc od dnia doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Poza sporem jest także to, że wezwanie to zostało wnioskodawczyni skutecznie doręczone na wskazany we wniosku adres do korespondencji oraz to, że skarżąca żądanego braku formalnego nie uzupełniła. Przedmiotem wniesionej skargi, a tym samym kontroli sądowej, jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji z dnia [...] października 2012r. w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wydane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko organu odwoławczego kwalifikujące pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2012r. jako informację o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nie spełnienie wymagań formalnych. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność nazwania wskazanego wyżej pisma decyzją administracyjną. Tym samym, jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej prze organ pierwszej instancji, kwalifikowanej jako akt, czynności z zakresu administracji o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to organ drugiej instancji obowiązany był stwierdzić niedopuszczalność odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę