II SA/Rz 1556/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. M. i E. J. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości w drodze bezprzetargowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz skarżących M. M. i E. J. solidarnie kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1556/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi E. J. i M. M. jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki o nr ewid. 148/3 o powierzchni 0,0133 ha, położonej w [...] . Jak wynika z akt sprawy, 19 marca 2021 r. do Rady Gminy w [...] wpłynął wniosek E. i F. K. (właścicieli działki ewid. nr 148/2) o sprzedaż działki ewid. nr 148/3, położonej w miejscowości [...] w trybie bezprzetargowym. Następnie dnia [...] maja 2021 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki o nr ewid. 148/3 o powierzchni 0,0133 ha, położonej w [...] . W uchwale wskazano, że sprzedaż nieruchomości ma na celu poprawienie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej o nr 148/2. Jak podano w uzasadnieniu uchwały, nieruchomość o nr ewid. 148/3 ma kształt wąskiego pasa gruntu o szerokości ok. 4 m, długości ok. 33 m i stanowi dojazd do posesji wnioskodawców. Wnioskodawcy zwrócili się z wnioskiem o zakup działki ewid. nr 148/3 w celu poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości nr 148/2. Działka nr 148/3 stanowi dojazd do posesji wnioskodawców i została przez nich utwardzona. W dalszej kolejności, w wyniku wniosku Skarżących Rada Gminy [...] podjęła próbę przegłosowania uchwały z [...] września 2021r. nr [...] , uchylającej uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2021 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki o nr ewid. 148/3. Jednakże projekt tej uchwały został odrzucony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, E. J. i M. M., wnieśli o zmianę zaskarżonej uchwały, poprzez jej uchylenie w całości lub wyrażenie zgody na sprzedaż działki na współwłasność właścicielom działek ewid. nr 148/1 i nr 148/2, a także o zasądzenie na ich rzecz zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: "u.g.n."), poprzez wyrażenie zgody na sprzedaż działki ewid. nr 148/3 w trybie bezprzetargowym, podczas gdy działka służy również jako droga Skarżącym - jako właścicielom działki nr 148/1, którzy również wyrażali chęć zakupu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi, Skarżący wyjaśnili, że informację o podjętej uchwale powzięli przypadkiem w dniu 7 czerwca 2021 r. i niezwłocznie złożyli do Rady Gminy wniosek o uchylenie uchwały, wskazując, że są właścicielami działki ewid. nr 148/1, która graniczy z działką nr 148/3. Ponadto podkreślili, że ich nieruchomość jest w pełni urządzona w ciągu komunikacyjnym, który bez prawa dojazdu od strony działki ewid. nr 148/3 uniemożliwia im normalne funkcjonowanie. Wyjaśnili, że wyrazili oni chęć zakupu działki nr 148/3 lub urządzenia służebności dojazdu. Skarżący zarzucili w/w uchwale naruszenie interesu prawnego oraz sprzeczność z prawem. Ich zdaniem zbycie nieruchomości przez Gminę powinno odbywać się w drodze przetargu. W związku z tym stwierdzili, że doszło do naruszenia art. 37 u.g.n. Podnieśli, że zgodnie z u.g.n. nieruchomość może zostać zbyta bezprzetargowo, m.in. gdy nieruchomość lub jej części mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, przy czym musi być ona własnością lub musi być objęta wieczystym użytkowaniem osoby, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć. Końcowo skarżący zarzucili, że w uzasadnieniu uchwały wskazano, że działka stanowiąca drogę dojazdową przylega bezpośrednio do jednej działki, jednak nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, gdyż działka ta przylega bezpośrednio do trzech działek. Ponadto skarżący zarzucili, że w uzasadnieniu uchwały Rada Gminy nie wyjaśniła, dlaczego nieruchomość ta nie może być wykorzystywana jako droga dojazdowa, a także nie wskazano, czy przedmiotowa nieruchomość mogłaby przyczynić się do poprawy warunków pozostałych sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżących w przypadku, gdy zbywana nieruchomość przylega do kilku działek nie jest dopuszczalne jej zbycie w trybie bezprzetargowym wyłącznie na rzecz właściciela jednej z tych działek, bez ustalenia, czy zbywana nieruchomość mogłaby przyczynić się do poprawy warunków pozostałych nieruchomości sąsiadujących ze zbywaną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu Rada Gminy wskazała, że nieruchomość skarżących posiada dojazd do drogi publicznej z drogi gminnej nr [...], która stanowi główny wjazd nieruchomości. Natomiast działka o nr ewid. 148/3 stanowi drogę wewnętrzną do działki nr 148/2, której właścicielami są E. i F. K., która została przez nich utwardzona, a w okresie zimowym jest przez nich odśnieżana. Ponadto Rada wskazała, że utrzymywanie drogi do jednej posesji, gdzie właściciel wyraził wolę jej zakupu jest nieuzasadnione ekonomicznie i odbiega od zasady wydatkowania środków publicznych celowo i oszczędnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Niewątpliwie kontrolowana uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do dopuszczalności wniesienia skargi na akty dotyczące przeznaczenia nieruchomości gminnych do sprzedaży bezprzetargowej (tak wyroki z dnia 26 marca 2014 r., II SA/Gd 410/13; z dnia 25 maja 2009 r., II SA/Wr 36/09, dostępne w bazie CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Skarżący skorzystali z możliwości zaskarżenia kontrolowanej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący są współwłaścicielami działki przyległej do nieruchomości, na której sprzedaż w drodze bezprzetargowej wyraziła zgodę Rada Gminy. Skarżący wyrażali również bezpośrednią wolę (odzwierciedloną w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy) nabycia ww. działki gminnej w określonym udziale podnosząc, że polepszy ona zagospodarowanie ich działki, poprzez zapewnienie wjazdu od strony działki nr 148/3. Z tego względu należało uznać, że zaskarżona uchwała, na mocy której wyrażono zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej działki gminnej na rzecz właścicieli działki nr 148/2 – narusza interes prawny Skarżących. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, według którego, jeśli nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej (stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.), stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste - osoba, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, posiada interes prawny, znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (por.m.in. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 1503/18). Po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. generalną zasadą jest sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu (w formie przetargu ustnego nieograniczonego; przetargu ustnego ograniczonego; przetargu pisemnego nieograniczonego i przetargu pisemnego ograniczonego - art. 40 ust. 1 u.g.n.). Wyjątki od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu regulują przepisy szczególne, w tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z nim nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Niewątpliwie działka nr 148/3 nie może być samodzielnie zagospodarowana z uwagi na to, że stanowi wąski pas gruntu o szerokości ok. 4 m i długości ok. 33m. Jak ustalono również na podstawie dokumentacji dotyczącej stosunków własnościowych, podjęcie uchwały w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gminnej nie wymagało zgody zebrania wiejskiego sołectwa, stosownie do art. 48 ust. 2 u.s.g. Jednakże w ocenie Sądu nie została spełniona w niniejszej sprawie podstawowa przesłanka warunkująca możliwość sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, dotycząca możliwości poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. W orzecznictwie dominuje pogląd, który Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela, wedle którego tylko wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, mogące poprawić warunki zagospodarowania jednej tylko nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej część nabyć, a nie mogą one być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości, dopuszczalne jest jej zbycie w drodze bezprzetargowej (por. wyrok SN z 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV CSK 98/06). Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w późniejszym orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 2009 r. (sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697), w którym to orzeczeniu Sąd Najwyższy wskazał, iż określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Dowodzi się również zasadnie, że ratio legis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. powinno się odczytać jako możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej część, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych, gdy tylko jedna osoba spośród ich właścicieli albo użytkowników wieczystych jest zainteresowana nabyciem całej nieruchomości, a pozostali wyrażają na to zgodę. Celem normy zawartej w tym przepisie jest głównie umożliwienie wszystkim właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości przyległych nabycie nieruchomości zbywanej, o ile poprawi to warunki zagospodarowania ich nieruchomości. Zgodny sposób uregulowania tej kwestii może zwolnić gminę z działań i kosztów związanych z przeprowadzeniem przetargu (tak wyrok WSA we Wrocławiu z 17 marca 2020 r., II SA/Wr 821/19, LEX nr 3099362). Kwestią rozstrzygającą, czy konkretna działka może być zbyta w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jest okoliczność czy istnieją inne nieruchomości, których właściciele mieliby na podstawie tego przepisu prawo wystąpienia do organu z wnioskiem o sprzedaż nieruchomości na poprawę warunków zagospodarowania własnej nieruchomości. Z akt przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie wynika w sposób niewątpliwy, że o sprzedaż działki nr 148/3, która pełni funkcję drogi dojazdowej do przyległych nieruchomości (tj. działki nr 148/1, 148/2 i 145) ubiegają się współwłaściciele dwóch nieruchomości. W pierwszej kolejności o sprzedaż ubiegali się Państwo E. i F. K., jako współwłaściciele działki nr 148/2, dla których działka nr 148/3 stanowi jedyną drogę dojazdową do drogi publicznej (dz. nr [...]). W reakcji na podjętą uchwałę, która jest przedmiotem niniejszej skargi, również Skarżący – M. M. i E. J. zwrócili się o umożliwienie zakupu działki nr 148/3 (w udziale ½, lub też wykupienie służebności dojazdu) podnosząc, że działka ta zapewnia prawidłowe zagospodarowanie ich nieruchomości. Skarżący korzystają z działki nr 148/3 jako wjazd na ich posesję a jak argumentowali, brak prawa dojazdu do działki od strony działki nr 148/3 uniemożliwi im normalne funkcjonowanie. Z ich inicjatywy Rada Gminy podjęła próbę uchylenia zaskarżonej uchwały – jednak projekt uchwały w tym przedmiocie (z dnia [...] września 2021r. nr [...] ) nie został przegłosowany z powodu niewystarczającej liczby głosów "za". Z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr 148/3 pełni funkcję dojazdową również dla działki nr 145. Ponadto działka nr 148/3 pełni funkcję drogi dojazdowej nie tylko do działki nr 148/2, lecz również dla działki nr 148/1 a wolę nabycia udziału w prawie własności wyrazili również Skarżący, oprócz Państwa K., którzy domagali się sprzedaży spornej działki na ich rzecz. Z tych przyczyn należało uznać, że zastosowanie trybu sprzedaży nieruchomości, przewidzianego w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie było dopuszczalne. Odnosząc się do podnoszonej przez Gminę kwestii związanej z zabezpieczeniem dostępu do drogi publicznej dla działki nr 148/2, który to dostęp jest zagwarantowany poprzez działkę nr 148/3, należącą obecnie do Gminy należy wskazać, że Gmina dysponuje możliwością ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działki nr 148/2. Z przedstawionych powyżej przyczyn – tj. wobec naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Sąd stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych solidarnie na rzecz Skarżących w wysokości odpowiadającej uiszczonemu wpisowi od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.