II SA/Rz 1562/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "..." na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu -skargę oddala- II SA/Rz 1562/15 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału "w sprawie spornej z państwem I. (właścicielami posesji nr 3134/15 i 3134/28 zlokalizowanej w Ł. przy ul. [...]) jak strona społeczna". Po rozpatrzeniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmówił dopuszczenia do udziału Stowarzyszenia [...] w [...] w postępowaniu wznowieniowym w stosunku do ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] udzielającej C. i Z. I. pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 3134/15 położonej przy ul. [...] w Ł. Organ wskazał, że cele regulaminowe Stowarzyszenia nie wiążą się z dbałością o przestrzeganie przepisów prawa budowlanego a zgodnie z art. 31 K.p.a. żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Od powyższego postanowienia zażalenie złożyło Stowarzyszenie [...] w Ł. kwestionując stanowisko organu I instancji o braku podstaw do włączenia Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do postępowania z powodu braku umocowania w regulaminie Stowarzyszenia. Wywiodło, że podstawy uzasadniające pozytywne rozpatrzenie wniosku należy poszukiwać w § 6 pkt 1 lit. a i c regulaminu Stowarzyszenia. W dalszej części wskazano na "rozbójniczą i grabieżczą działalność Państwa I." oraz "przestępcze działania Pani Inspektor". Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na mocy art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, (pkt 1) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, (pkt 2) jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2). Z regulacji tej wynika, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli łącznie spełnione są dwie przesłanki tj. postępowanie nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innej osoby, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny. Organ wskazał, że wniosek w sprawie złożyło stowarzyszenie zwykłe, które jest organizacją społeczną. Stowarzyszenie uchwala regulamin działalności, który określa w szczególności nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę, przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach). Zgodnie z art. 43 pkt 2 tej ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o statucie, należy przez to rozumieć regulamin stowarzyszenia zwykłego). Żądanie organizacji o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działania) organizacji społecznej. W ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, żądanie Stowarzyszenia spełnia pierwszą przesłankę, tj. postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków innej osoby. Nie spełnia natomiast przesłanki jaką jest uzasadnienie żądania celami statutowymi. Organ wskazał, że przedmiot i cel działania Stowarzyszenia określa § 6 pkt 1 i 2 regulaminu. Cytując treść ww. przepisów wyjaśnił, że cele regulaminowe Stowarzyszenia, mianowicie inspirowanie i wspieranie działań mających na celu: podnoszenie świadomości praw i obowiązków obywateli wynikających z zapisów Konstytucji RP, czy przeciwdziałanie powstawaniu zjawisk patologicznych w życiu publicznym, jak i pozostałe cele regulaminowe, nie dają Stowarzyszeniu legitymacji do występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Sformułowania zawarte w regulaminie mają charakter hasłowy, ogólny. Nie mają związku z przedmiotem prowadzonego przez PINB w [...] postępowania, którym jest ocena zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] czerwca 1991 r. i następnie w przypadku wznowienia postępowania z wydaniem rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Celem Stowarzyszenia nie jest poddanie ocenie przesłanek do wznowienia postępowania a obrona interesów indywidualnych i zbiorowych obywateli w sprawach spornych wobec władz i instytucji wszelkich szczebli, w szczególności w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa zdrowotnego, ochrony środowiska i inne wskazane w regulaminie. Cele regulaminowe nie mają powiązania merytorycznego, w sensie prawnym z prowadzonym postępowaniem wznowieniowym, nie mają wpływu na sposób załatwienia sprawy. Organ uznał, że nie została spełniona pierwsza z przesłanek – żądanie nie jest uzasadnione celami regulaminowymi Stowarzyszenia. Tym samym brak podstaw do oceny drugiej przesłanki, tj. uzasadnionego interesu społecznego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło Stowarzyszenie [...] w [...] wnosząc o "uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 2015.09. (bez daty dziennej) – otrzymane dnia [...].09.2015r. znak: [...]" oraz o uznanie z stronę postępowania Stowarzyszenia reprezentowanego przez J. M."w umocowaniu art. 33 § 1 i § 3 K.p.a." lub uznanie za stronę "J. M. jako osobę fizyczną w umocowaniu art. 32 i art. 33 § 1 K.p.a.". W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała stanowisko wyrażone przez organ nadzoru budowlanego, jako nieodnoszące się do istoty sprawy. Wyjaśniło, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu współwłaścicieli nieruchomości nr 3134/7 położonej w Ł. przy ul. [...] i właścicielki nieruchomości nr 3134/6 położonej w Ł. przy ul. [...]. Żądanie dopuszczenie do udziału uzasadnione jest natomiast celami statutowymi, bowiem w statucie Stowarzyszenia (uwaga Sądu: regulaminie Stowarzyszenia) znajduje się zapis § 6 pkt 1 lit. c – "przeciwdziałanie powstawaniu zjawisk patologicznych w życiu publicznym". Łamanie prawa jest zjawiskiem patologicznym, a taka sytuacja zaistniała w sprawie. Państwo I. na przestrzeni kilkunastu lat dopuścili się popełnienia przestępstw z zakresu prawa geodezyjnego, budowlanego, cywilnego i karnego. Pracownicy nadzoru budowlanego zalegalizowali zaś uchybienia formalno-prawne powstałe w wyniku samowoli budowlanej przez nich popełnionej. Są to działania patologiczne o jakich mowa w regulaminie. Nadto Stowarzyszenie działa w obronie porządku publicznego a zatem spełnione zostały przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu (uzasadnione jest to celami statutowymi). Skarżące Stowarzyszenie podkreśliło także, że posiada interes społeczny. Działanie na szkodę jednego członka wspólnoty/społeczności jest działaniem na szkodę interesu społecznego. Końcowo zwrócono uwagę na upoważnienie J. M. przez współwłaścicieli nieruchomości nr 3134/7 do reprezentowania ich wobec wszystkich urzędów i sądu, co czyni go pośrednio ich pełnomocnikiem w rozumieniu art. 32 i art. 33 § 1 i § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwana dalej P.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że Stowarzyszenie [...] w [...] pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zgłosiło swój udział w sprawie - jako organizacja społeczna - w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] udzielającej C. i Z. I. pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 3134/15 położonej przy ul. [...] w Ł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił powołanemu wyżej Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowił art. 31 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub też dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Tak sformułowany przepis oznacza, że organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby" tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz, przemawia za tym interes społeczny. W rozpoznawanej sprawie jakkolwiek żądanie skarżącego Stowarzyszenia spełnia pierwszą z wyżej wymienionych przesłanek, nie mniej jednak, jak to słusznie orzekający w sprawie organ przyjął, żądanie to nie spełnia kolejnej przesłanki jaką jest uzasadnienie jej celami statutowymi. Musi bowiem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Przedmiot i cel działania organizacji społecznej są określone w jej statucie (regulaminie – podmiotem występującym w niniejszej sprawie jest Stowarzyszenie zwykłe, które stosownie do zapisu art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, działa na podstawie regulaminu), a więc prawidłowo orzekający w sprawie organ z urzędu ustalał, czy cele określone w regulaminie skarżącego Stowarzyszenia uzasadniają jego udział w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją udzielającą pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy. Organy uznały, że żądanie Stowarzyszenia nie spełnia tej przesłanki, nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, a określonymi w § 6 pkt 1 i 2 Regulaminu. Jak wynika z analizy akt sprawy, w tym przedłożonego przez stronę skarżąca Regulaminu Stowarzyszenia [...] przedmiot i cele działania zostały właśnie określone w § 6 tego Regulaminu i są nimi: 1. Inspirowanie i wspieranie działań mających na celu; a) podnoszenie świadomości praw i obowiązków obywateli wynikających z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) rozwój wspólnot i społeczności lokalnych oraz ich inicjatyw; c) przeciwdziałanie powstawaniu zjawisk patologicznych w życiu publicznym. 2. Obrona interesów indywidualnych i zbiorowych obywateli w sprawach spornych wobec władz i instytucji wszystkich szczebli, a szczególnie w zakresie: a) Porządku publicznego i bezpieczeństwa; b) Ochrony zdrowia i bezpieczeństwa zdrowotnego; c) Ochrony środowiska naturalnego i krajobrazu; d) Ochrony dóbr kultury narodowej i lokalnej – w sferze materialnej i intelektualnej; e) szkolnictwa ogólnego i zawodowego; f) działalności społeczno-wychowawczej; g) ochrony stanu posiadania majątku narodowego, samorządowego i komunalnego oraz właściwej gospodarki tymi zasobami. Natomiast w § 7 regulaminu zapisano formy za pomocą których Stowarzyszenie realizuje wyżej wskazane cele. Są nimi: współpraca z osobami i instytucjami o podobnych celach działania, uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych i sądowych, występowanie z wnioskami i skargami do właściwych, według kompetencji, władz i instytucji wszystkich szczebli z krajowymi włącznie. Jak wynika z powyższego cele Stowarzyszenia zostały sformułowane bardzo szeroko, dlatego koniecznym jest ustalenie, czy zakres działalności statutowej uzasadnia udział stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu. Ustalenie to powinno sprowadzać się do porównania zakresu tej działalności z przedmiotem danej sprawy. Innymi słowy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem sprawy musi istnieć prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem cel statutowy organizacji jest obojętny pod względem prawnym dla sposobu załatwienia sprawy, to zachodzi brak powyższego związku, a tym samym brak interesu statutowego organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 122/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 listopada 2005r., sygn. akt II GSK 125/05 - ONSA/WSA 2006r. nr 6, poz. 154, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1064/09). Przede wszystkim wskazać należy, że ocena zapisów Regulaminu nie może być dowolna. Uwzględnić bowiem trzeba, że przystąpienie organizacji do udziału w sprawie innej osoby ingerować będzie w interes prawny tej osoby, zatem brak jasno sprecyzowanych w statucie działań i form, w jakich przejawiać się może realizacja wytyczonych organizacji społecznej celów nie może prowadzić do ich domniemania z zapisów ogólnych. W rozpoznawanej sprawie, jak podkreśliło samo Stowarzyszenie dopuszczenie do udziału w postępowaniu uzasadniają zapisy Regulaminu, w szczególności zapis § 6 pkt 1 lit. c Regulaminu, tj. inspirowanie i wspieranie działań mających na celu przeciwdziałanie powstawaniu zjawisk patologicznych w życiu publicznym. W ocenie Sądu, tak sformułowany cel nie wskazuje na powiązanie merytoryczne w sensie prawnym (a nie faktycznym) ze wznowieniem postępowania w sprawie pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku mieszkalno-usługowego. Taki cel może być realizowany poprzez podejmowanie inicjatyw, proponowanie projektów i pomysłów zmierzających do usuwania, niwelowania nieprawidłowych zjawisk w życiu publicznym. W ramach tak określonego celu nie mieści się udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym konkretnej inwestycji, a dokładniej w postepowaniu dotyczącym wznowienia postepowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętej budowy budynku. Zatem mając na uwadze, że cel statutowy powinien w sposób ścisły łączyć się z przedmiotem postępowania administracyjnego, a tylko w takiej sytuacji uznać można żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, niewykazanie tego związku przez skarżącego - czyni skarżone rozstrzygnięcie uzasadniające stanowisko odmienne prawidłowym (por. J. Borkowski, B. Adamiak Kodeks postępowania administracyjnego s. 258). Raz jeszcze wypada podkreślić, że sformułowania zawarte w regulaminie Stowarzyszenia mają charakter hasłowy i nie uzasadniają tezy o spełnieniu pierwszego z warunków przewidzianych w art. 31 § 1 K.p.a. (żądanie dopuszczenia do udziału organizacji jest uzasadnione celami statutowymi). Jak wskazano na wstępie by organizacja społeczna mogła zostać dopuszczona do udziału w postepowaniu dotyczącym innej osoby konieczne jest spełnienie przez nią kumulatywnie obu przesłanek warunkujących to dopuszczenie. Skoro pierwsza z nich nie została spełniona, zatem zbędna staje się rozważanie wystąpienia drugiej (interes społeczny). Końcowo zauważyć wypada, że wniosek skarżącego dotyczył dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, zatem Sąd nie odnosi się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez pracownika organu nadzoru budowanego przepisów Prawa budowlanego, administracyjnego, karnego. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.