II SA/Rz 1571/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 17 września 2025 r. nr SKO.4172/23/2025 w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 17 września 2025 r. nr SKO.4172/23/2025 wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "k.p.a."). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy ZN (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa budynku mieszkalnego i garażowego w zabudowie zagrodowej na działce nr ewid. [...]". W toku postępowania Wójt zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne. Starosta postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r. nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 1 i 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82 ze zm. – dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 k.p.a., odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Starosta wyjaśnił, że inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że właścicielami działki nr [...] jest AM i PN po ½ części, działka nr [...] wpisana jest jako władanie samoistne w ¼ części m.in. na rzecz ZN. Ponadto ostatnio wymieniona nie jest właścicielką gruntów rolnych na terenie gminy [...]. Uznał zatem, że nie spełnia warunków odnośnie zabudowy zagrodowej, tj. nie jest właścicielem działki nr [...]. Ponadto nie posiada ona gospodarstwa rolnego przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Inwestycja nie spełnia warunku zawartego w art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. (dot. zabudowy zagrodowej). Stwierdził zatem, że pozytywne uzgodnienie byłoby sprzeczne z przepisami u.o.g.r.l. Zażalenie na to postanowienie złożyła Skarżąca i wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 53 ust 1 i 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., art. 5 i art. 7 u.o.g.r.l. oraz art. 106 k.p.a. poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na jej rzecz, mimo że Wójt przychylił się do wniosku wydając w sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy, zaś wnioskodawczyni w momencie składania wniosku z 22 stycznia 2025 r. spełniała warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Organ na obecnym etapie nie jest władny do badania statusu wnioskodawczyni, tym bardziej, że przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Bycie właścicielem nieruchomości, na co wskazuje organ, nie stanowi przesłanki udzielenia bądź odmowy udzielenia wnioskowanej decyzji. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 80, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanym na wstępie postanowieniem z 17 września 2025 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśniło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ odmawia ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Wyjaśniło także, że zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (zasady dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Powyższe wyłączenie konieczności przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy musi jednak pozostawać w związku z ustaleniami organu, że planowana zabudowa rzeczywiście ma charakter zabudowy zagrodowej, a nadto związana z tą planowaną zabudową powierzchnia gospodarstwa rolnego przekracza wskazane ww. przepisie wielkości. Musi istnieć związek pomiędzy planowaną zabudową zagrodową, a powierzchnią gospodarstwa rolnego z nią związanego. Nie każdy bowiem budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy musi być związany z prowadzonym gospodarstwem rolnym. SKO wyjaśniło także, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się m.in. po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zadaniem organu uzgadniającego jest ocena inwestycji z punktu widzenia celów u.o.g.r.l., którym jest - zgodnie z art. 1 tej ustawy - ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacja i poprawianie wartości użytkowej gruntów. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ustalił, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 1,00 ha. Wnioskodawczyni posiada w samoistnym posiadaniu udział w ¼ części nieruchomości nr ewid. [...]. Wnioskodawczyni nie posiada na terenie gminy [...] nieruchomości rolnych, nie jest też właścicielką nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Kolegium zauważyło, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p ma zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zaistnienie tych przesłanek musi być bezspornie ustalone w danej sprawie. Ponadto zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, w tym m.in. z przepisami u.o.g.r.l., która wprowadza zasadę ochrony gruntów rolnych przed przeznaczeniem ich na cele nierolnicze i nieleśne. Zawarta w art. 4 pkt. 31 ww. ustawy definicja zabudowy zagrodowej wskazuje, że są, to "budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego". Inwestor nieposiadający gospodarstwa rolnego nie spełnia powyższego warunku. Kolegium zauważyło także, że zabudowa zagrodowa składa się z budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych powiązanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym, czyli z siedliska stanowiącego centrum interesów życiowych rolnika, z którego odbywa się zarządzanie prowadzonym gospodarstwem rolnym. Zabudowa zagrodowa to szczególny rodzaj zabudowy obejmujący oprócz budynku mieszkalnego, także zabudowania o charakterze gospodarczym, magazynowym będące uzupełnieniem zabudowy spełniającej funkcję mieszkalną. Tymczasem w sprawie zamierzeniem inwestycyjnym objęty został budynek mieszkalny i garażowy, co nie spełnia ww. wymogów zabudowy zagrodowej. W tak ustalonych okolicznościach SKO uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. ZN złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wyżej opisane postanowienie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie znajduje zastosowanie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa", podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W szczególności organ: - błędnie uznał, że planowana inwestycja musi spełniać przesłankę istnienia zabudowy na działkach sąsiednich tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", mimo że dotyczy ona zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie [...]; - pominął fakt, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w Gminie [...] wynosi 1,00 ha, natomiast działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma powierzchnię 1,0612 ha, co oznacza, że została spełniona przesłanka wyłączająca obowiązek stosowania zasady "dobrego sąsiedztwa"; - nie uwzględnił faktu, że w dniu złożenia wniosku, tj. 22 stycznia 2025 r., Skarżąca była właścicielką nieruchomości rolnej położonej w miejscowości [...]; - pominął okoliczność, że po zbyciu wskazanej nieruchomości tj. darowaniu jej dzieciom Skarżąca nadal dysponuje tytułem prawnym do jej użytkowania jako dzierżawca, na podstawie umowy dzierżawy z dnia 30 kwietnia 2025 r.; 2. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, mimo że zostały spełnione przesłanki, zgodnie z którymi decyzję o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej można wydać niezależnie od spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", tj. jeżeli gospodarstwo rolne, w skład którego wchodzi działka objęta wnioskiem, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W szczególności organ: - błędnie przyjął, że możliwość odstąpienia od stosowania zasady "dobrego sąsiedztwa" na podstawie art. 61 ust. 4 dotyczy wyłącznie właścicieli gospodarstw rolnych, podczas gdy przepis ten nie wprowadza takiego ograniczenia - nie uzależnia jego zastosowania od prawa własności, lecz od posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie; przy czym dzierżawa stanowi tytuł prawny uprawniający do prowadzenia działalności rolniczej i pozwalający na zaliczenie nieruchomości do gospodarstwa rolnego; - nie uwzględnił, że w dniu złożenia wniosku, tj. 22 stycznia 2025 r., Skarżąca była właścicielką nieruchomości rolnej oznaczonej [...] ewidencyjnym [...] o powierzchni 1,0612 ha, położonej w miejscowości [...], a następnie, po jej zbyciu, pozostała dzierżawcą tej nieruchomości na podstawie umowy z dnia 30 kwietnia 2025 r.; - pominął fakt, że przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy jest zamiar inwestora, a więc stan faktyczny, który ma dopiero zaistnieć. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej, nie musi dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, lecz może odnosić się również do gospodarstwa, które dopiero ma zostać utworzone w przyszłości. 2. art. 63 ust. 2 i 4 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może być rozpatrzony wyłącznie w przypadku posiadania przez wnioskodawcę prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy praw do nieruchomości ani nie narusza prawa własności lub innych uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości jest wymagane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, natomiast przy ustalaniu warunków zabudowy nie stanowi warunku formalnego rozpatrzenia wniosku; 3. art. 4 pkt. 31 u.o.g.r.l. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy w rzeczywistości stanowi ona element zabudowy zagrodowej w rozumieniu powołanego przepisu, w szczególności organ: - pominął, że zgodnie z art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l. przez zabudowę zagrodową należy rozumieć budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia położone na gruntach rolnych i wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, a w konsekwencji błędnie uznał, że planowany budynek mieszkalny z garażem nie stanowi elementu takiej zabudowy, kwalifikując inwestycję jako zabudowę mieszkaniową; - pominął fakt, że budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej pełni funkcję mieszkalną rolnika w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego, co jest cechą typową dla zabudowy zagrodowej a nie dla zabudowy mieszkaniowej w rozumieniu przepisów; - nie uwzględnił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruncie rolnym stanowiącym część gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie [...], co potwierdza jej charakter zagrodowy; - błędnie zinterpretował pojęcie "zabudowy zagrodowej", nie dostrzegając, że budynek mieszkalny z garażem, choć zlokalizowany na jednej działce, może wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, którego pozostałe elementy (np. budynki gospodarcze, grunty uprawne) znajdują się na innych działkach, tworząc funkcjonalnie powiązaną całość. 4. art. 61 ust 1 pkt. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy planowana zabudowa zagrodowa nie prowadzi do takiej zmiany, lecz stanowi element gospodarstwa rolnego i mieści się w funkcji rolniczej. W szczególności organ: - błędnie uznał, że inwestor nie posiada gospodarstwa rolnego i utożsamił zabudowę zagrodową z zabudową mieszkaniową, mimo że ustawodawca wyraźnie rozróżnia te pojęcia wskazując, że w skład zabudowy zagrodowej wchodzą m. in. budynki mieszkalne, - błędnie przyjął, że inwestycja obejmująca budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej skutkuje zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; - pominął, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zabudowa zagrodowa stanowi formę zagospodarowania gruntów rolnych w ramach funkcji rolniczej i nie powoduje ich wyłączenia z produkcji, - nie uwzględnił, że celem inwestycji jest zapewnienie miejsca zamieszkania rolnika prowadzącego gospodarstwo oraz stworzenie warunków dla jego prawidłowego funkcjonowania; - pominął, że inwestycja zlokalizowana jest na gruntach wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią w gminie [...], co potwierdza jej rolniczy charakter; 5. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest uzasadniona koniecznością ochrony gruntów rolnych, podczas gdy: - realizacja inwestycji nie spowoduje zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie doprowadzi do ich degradacji ani utraty wartości użytkowej, a tym samym nie będzie stanowiła zagrożenia dla ochrony gruntów rolnych, - organ błędnie utożsamił wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy zagrodowej z naruszeniem zasady ochrony gruntów rolnych, podczas gdy zabudowa zagrodowa, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz art. 4 pkt 31 u.o.g.r.l., mieści się w pojęciu funkcji rolniczej, - odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy została oparta na błędnym założeniu, że każda zabudowa obejmująca budynek mieszkalny skutkuje zmianą charakteru gruntu, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy planowana inwestycja służy wyłącznie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. 6. art. 3 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, podczas gdy: - planowana inwestycja nie prowadzi do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, lecz stanowi element zabudowy zagrodowej, pozostającej w ścisłym związku funkcjonalnym z prowadzonym gospodarstwem rolnym, - realizacja inwestycji nie spowoduje powstania procesów degradacyjnych ani dewastacyjnych gruntów rolnych, nie wpłynie również negatywnie na ich przydatność produkcyjną, - budowa budynku mieszkalnego i garażu w ramach zabudowy zagrodowej na nieruchomości rolnej położonej w miejscowości [...], jednostka ewidencyjna [...], stanowi działanie mieszczące się w zakresie funkcji rolniczej i służące prawidłowemu prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Skarżąca zarzuciła ponadto obrazę przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes Skarżącej, prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania uczestników do organów władzy publicznej w szczególności przejawiającego się w dowolnej, nieuzasadnionej wykładni przepisów u.p.z.p.; - art. 9 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego poinformowania Skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków; - art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności brak wezwania strony do uzupełnienia dowodów, w tym przedstawienia tytułu prawnego uprawniającego do użytkowania przedmiotowej nieruchomości; - art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów dowolnością i pochopnością, nienależyte rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, mimo że zostały spełnione wszystkie przesłanki do jej uzgodnienia; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nienależyty, tj. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł rozstrzygnięcie oraz powodów, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także brak odniesienia się do czynności podjętych w toku postępowania oraz argumentów przedstawionych przez stronę. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z umowy dzierżawy z dnia 30 kwietnia 2025 r. w celu wykazania, że w dalszym ciągu dysponuje prawem, pozwalającym na używanie rzeczy i pobieranie z niej pożytków, do nieruchomości objętej wnioskiem, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 p.p.s.a. Sąd, co do zasady, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach wyżej podanych, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa. Przedmiotem postępowania jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego (utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji), wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej: "u.o.g.r.") oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; dalej: "k.p.a."), o odmowie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i garażowego w zabudowie zagrodowej na dz. Nr [...]. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc także decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organ uzgodnieniowy dokonuje oceny inwestycji z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, ochrona gruntów rolnych polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Wydając negatywne uzgodnienie Organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie posiada gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową, przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie – art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a ponadto planowane przedsięwzięcie nie mieści się w pojęciu definicji zabudowy zagrodowej, o jakiej mowa w art. 4 pkt 31 u.o.g.r., o której warunki zabudowy wystąpiono. Te ustalenia i wnioski w zasadzie potwierdził Organ II instancji. W opozycji Skarżąca twierdzi, że działka, na której ma być realizowane zamierzenie ma powierzchnię 1,0612 ha, a więc przekracza średnią wielkość gospodarstwa w gminie wynoszącą 1 ha i bez znaczenia jest to, że darowała działkę dzieciom ponieważ na podstawie umowy dzierżawy ma prawo do jej użytkowania i pobierania pożytków. Dodatkowo podnosi, że wniosek o warunki zabudowy nie musi dotyczyć gospodarstwa już istniejącego, a może obnosić się również do gospodarstwa, które ma zostać utworzone w przyszłości. W konsekwencji realizacja planowanego przez nią zamierzenia nie prowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że objęta wnioskiem działka to grunty klasy III i IV podlegające ochronie. Zmiana przeznaczenia tych gruntów podlega reglamentacji prawnej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a contrario brak zmiany przeznaczenia takich ograniczeń nie wymaga. Zgodnie z art 4 pkt 31 u.o.g.r. przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Bezsprzecznie, realizacja zabudowy zagrodowej stanowi rolnicze wykorzystanie gruntów i nie zmienia dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych. Dodatkowo, w sytuacji gdy powierzchnia zabudowy przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, korzysta z rodzaju przywileju jakim jest zwolnienie z obowiązku zachowania zasady dobrego sąsiedztwa- kontynuacji zabudowy. Nie jest natomiast tak, co próbuje dowieść Skarżąca, że samo przekroczenie powierzchni średniego gospodarstwa rolnego powoduje kwalifikację inwestycji jako zabudowy zagrodowej. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, czy inwestycja w ogóle mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej, a dopiero później czy jej powierzchnia pozwala na odstąpienie od obowiązku ustalania zasady dobrego sąsiedztwa. O ile należy zgodzić się ze Skarżącą, że dzierżawiona przez nią działką przekracza powierzchnię średniego gospodarstwa w gminie o tyle rację maja Organy, że inwestycja nie mieści się w pojęciu zabudowy zagrodowej o którym mowa w art. 4 pkt 31 u.o.g.r., a objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W orzecznictwie wydanym na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., które pozostaje także aktualne dla definicji pojęcia zabudowy zagrodowej z art. 4 pkt 31 u.o.g.r., pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową jest wykładane jako odpowiadające pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 1094/19, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Kluczowe znaczenie ma funkcjonalny związek planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym w znaczeniu określonym w art. 55³ k.c., obejmującym przede wszystkim grunty rolne a także budynki i ich części, urządzenia i inwentarz, stanowiące lub mogące stanowić całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 maja 2022 r., II SA/Sz 14/22). Utrwalony jest pogląd, że za zabudowę zagrodową należy uznać obiekty pozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym. W kwestii pojęcia zabudowy zagrodowej wypowiedział się NSA w wyroku z 13 kwietnia 2021 r., (sygn. akt II OSK 3118/20) stwierdzając, że zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Cechą charakterystyczną zabudowy zagrodowej jest funkcjonowanie w jej ramach gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi m.in. budynek mieszkalny rolnika (wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 347/19). W sprawie Skarżąca planuje realizację budynku mieszkalnego i garażowego. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Organów, że nie stanowi to zabudowy zagrodowej. Ta, jak wynika z wcześniejszych uwag ma zapewnić realizację działalności rolniczej. Obok budynku mieszkalnego wniosek powinien obejmować także budynki służące bezpośrednio produkcji rolnej. ( podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2014 r. (sygn. akt II OSK 526/13) . Skarżąca nie wykazała aby poza dzierżawioną i objętą wnioskiem działką posiadała jakiekolwiek inne działki, na których prowadziłaby działalność rolniczą. W zażaleniu jak również w skardze przyznała, że wniosek dotyczy "zamiaru, stanu faktycznego, który ma dopiero zaistnieć". Zawnioskowane do realizacji budynki a więc budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż z całą pewnością nie stanowią zabezpieczenia dla rozpoczęcia, jak próbuje dowieść Skarżąca, działalności rolniczej. Budynek mieszkalny oraz garaż to typowa zabudowa mieszkaniowa, a nie rolnicza. W związku z czym, prawidłowo przyjęto, że wniosek dotyczy zmiany sposobu przeznaczenia gruntów rolnych. Zanegowanie przez Organ uzgodnieniowy charakteru wnioskowanej zabudowy jako zabudowy zagrodowej uzasadniał negatywne stanowisko Organu w tym zakresie. W konsekwencji kwestia wielkości posiadanych działek, jako wtórna względem charakteru zabudowy, nie miała znaczenia dla wyniku sprawy. Bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie pozostaje również to, że Wójt sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest to, jak twierdzi Skarżąca decyzja o warunkach zabudowy, a jedynie projekt, który podlega obligatoryjnym uzgodnieniom z właściwymi organami w tym Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wynikami tych uzgodnień organ planistyczny jest związany. Końcowo, odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd takich nie stwierdził. Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu z możliwością wypowiedzenia się w sprawie i składania środków zaskarżenia, z którego to prawa skorzystała. Wydanie rozstrzygnięcia niekorzystnego nie stanowi dowodu na naruszenie tych praw. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.