II SA/Rz 1583/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. N. i A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 października 2024 r. nr SKO.415/411/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr RMP.6730.169.5.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących B. N. i A. N. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.N. i B.N. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 października 2024 r. nr SKO.415/411/2024 w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy, Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji"), decyzją z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr RMP.6730.169.5.2024, działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących" na terenie działek nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości R., w Gminie [....], na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, wskazując na błędy w sporządzonej analizie urbanistycznej, ustalenie zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej oraz brak ustalenia precyzyjnych wymagań dotyczących urządzenia miejsc parkingowych. W wyniku rozpoznania odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 października 2024 r., utrzymało zaskarżoną decyzję Burmistrza w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa towarzysząca (obejmuje budynki gospodarczy i garażowy), a także zabudowa mieszkaniowa z zabudową gospodarczą na działkach rolnych. SKO podało, że wbrew zarzutom odwołania, analiza urbanistyczna uwzględnia wszystkie nieruchomości gruntowe zabudowane, których cała powierzchnia znajduje się w terenie wyznaczonego obszaru analizowania jak i te nieruchomości zabudowane, które są przecięte wyznaczoną linią obszaru analizowanego/lub stykają się z tą linią. Zdaniem Kolegium określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. Nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów. Kolegium wskazało, że sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki został wyznaczony z uwzględnieniem specyfiki zabudowanego terenu analizowanego. Część działek w obszarze analizowanym (oznaczonych liczbami porządkowymi w analizie 3-6, 8) to działki rolne z wyznaczonymi terenami zabudowy na użytkach Br - grunty rolne zabudowane. Udział terenów rolnych, faktycznie użytkowanych jako pola uprawne oraz tereny rolne zadrzewione jest znaczny w przypadku działek lp. 3, 4, 8 i wynosi ok. 60%-82% ich powierzchni. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem zawartym w analizie urbanistycznej, powierzchnia działek nr [...] oraz [...] została określona na 0,15 ha, ponieważ są to działki siedliskowe, których części o powierzchni 0,15 ha zostały oznaczone jako "Br-PsIII". W związku z powyższym powierzchnia 0,15 ha została prawidłowo przypisana działkom [...] oraz [...] w toku analizy urbanistycznej jako powierzchnia do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy tych działek. SKO wskazało dalej, że z treści analizy urbanistycznej wynika, że trzy wymienione działki [...] to działki siedliskowe, spośród których działki o numerach [...] są zabudowane budynkami gospodarczymi. Jednie działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Dlatego w analizie w pkt 11. e) odnoszącym się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki uwzględniony został tylko budynek mieszkalny znajdujący się na działce [...]. Przedmiotem ustalenia nowej zabudowy nie są budynki gospodarcze, a wyłącznie budynki mieszkalne i do parametrów takiej zabudowy w szczególności odnoszono się w analizie. Kolegium zaznaczyło, że w przy określeniu wysokości wnioskowanej zabudowy organ dokonał analizy istniejącej zabudowy i występującej wysokości elewacji frontowej ze szczególnym uwzględnieniem zabudowy mieszkalnej jaka obecnie rozwija się w terenie analizowanym i rzutuje na kształt nowej zabudowy odchodzącej od uprzednio dominującej zabudowy zagrodowej. W analizie uzasadniono zastosowane odstępstwo od zastosowania wartości średniej ustalonej w terenie analizowanym i zastosowano wskaźniki występujące w terenie, które nie zaburzą ładu architektonicznego . W zakresie miejsc postojowych, organ odwoławczy wskazał, że istnieją rozbieżności co do tego, czy w decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wymaganą ilość miejsc parkingowych wskazać w sposób konkretny, czy też ogólny, wyznaczając jedynie zasady, którymi ma się kierować projektant przy sporządzaniu projektu budowlanego. W tej kwestii organ zwrócił uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 129/17, zgodnie z którym określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym, tj. tworzenia projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu ustalenia wskaźnika zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej, Kolegium wyjaśniło, że wskaźnik ten nie jest elementem obligatoryjnym decyzji o warunkach zabudowy, dlatego brak jest podstaw do weryfikacji wielkości ustalonego wskaźnika. SKO zaznaczyło również, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się kierunku spływu wód na tereny sąsiedzkie, a planowana inwestycja ma zostać zaprojektowana w taki sposób, aby nie doprowadziła do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiedzkich, co zostało zawarte w pkt 7 ppkt 6 decyzji. W zakresie odprowadzenia wód opadowych również zostały zawarte stosowne zalecenia w pkt 6 ppkt 3 lit. c decyzji, celem zamknięcia tych wód na terenie działek planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie spełnione zostały także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W szczególności, istniejące w miejscu planowanej inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, zarzucili wydanej decyzji naruszenie: 1) art. 27 §1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez osobę, która powinna wyłączyć się od orzekania z uwagi na uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności, tj. przewodniczącą składu orzekającego SKO w Rzeszowie – L.M., która jako radca prawny obsługiwała Gminę [...] do dnia 31 grudnia 2021 r.; 2) art. 8 §1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, a to z uwagi na okoliczność, że sprawa została rozpoznana przez przewodniczącą składu orzekającego, która powinna zostać wyłączona od udziału w postępowaniu na podstawie art. art. 27 §1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a., 3) art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu: - zarzutu uwzględnienia w analizie urbanistycznej parametrów budynku położonego na działce nr [...], pomimo tego, że granica obszaru analizowanego przecina ten budynek; - zarzutu przyjęcia do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, powierzchni części działek: [...], znajdujących się w obszarze analizowanym i pominięcie w wyliczeniach części powierzchni ww. działek, pozostającej poza obszarem analizowanym, co nie odzwierciedla rzeczywistej gęstości zabudowy w okolicy inwestycji; - zarzutu przyjęcia przy obliczaniu średniego wskaźnika zabudowy jednej powierzchni dla działek [...], w sytuacji, w której każda z tych działek ma inną powierzchnię; 4) art. 77 §1 k.p.a. poprzez brak weryfikacji prawidłowości ustalonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej; 5) § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że ustalenia organu I instancji dotyczące miejsc parkingowych dla inwestycji są wystarczające, w sytuacji, w której organ zaniechał precyzyjnego określenia wymagań dotyczących organizacji miejsc postojowych dla inwestycji; 6) bezzasadne uznanie, że organ I instancji w prawidłowy sposób przypisał działkom nr [...] powierzchnię 0,15 ha jako powierzchnię do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy tych działek, w sytuacji w której część obszaru tych działek, znajdująca się w obszarze analizowanym, posiada większą powierzchnię. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie ich wykonania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśniło również, że zarzut odnośnie wyłączenia L.M. był już uprzednio podnoszony przez skarżących w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 847/24. SKO podało, że L.M. nie świadczy pomocy prawnej na rzecz Gminy [...] od 1 stycznia 2022 r. i brak jest podstaw do wyłączenia jej od orzekania w spornej sprawie, kiedy nie brała udziału w czynnościach związanych z procedowaniem w sprawie w organie I instancji i nie zachodzą żadne inne okoliczności stanowiące podstawę wyłączenia pracownika przewidziane w k.p.a. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 3 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 7 sierpnia 2024 r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących" na terenie działek nr ewid. [...] obr. [...] w miejscowości R., w Gminie [...], na rzecz K. Sp. z o.o. z siedzibą w R. Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji były przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.", do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostały wszczęte od dnia wejścia w życie u.p.z.p., tj. od 24 września 2023 r. i jednocześnie przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, stosuje się art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym, zatem w brzmieniu sprzed wejścia w życie u.p.z.p. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 65 u.p.z.p. studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r. Po drugie, wskazać należy, że z dniem 27 lipca 2024 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 151ipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). Nowych regulacji prawnych, wprowadzonych wskazanym w zdaniu poprzednim rozporządzeniem, nie stosuje się jednak w niniejszej sprawie, z uwagi na treść przepisu przejściowego zamieszczonego w art. 12 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że: ,,Do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe." Nie ulega wątpliwości, że wniosek inwestora w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy na wskazane w nim zamierzenie inwestycyjne, wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 25 kwietnia 2024 r., na co wskazuje odciśnięta na wniosku pieczęć tzw. prezentaty wpływu korespondencji do Urzędu Miejskiego w [....], a sprawa administracyjna wszczęta tym wnioskiem nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem 27 lipca 2024 r., będącym dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 151ipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116). W myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.: Dz. U. z 2023r. poz. 977 ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą" bądź "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003r. Nr 164 poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem", które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometriidachu(kątanachylenia,wysokościka1enicyiukładupołacidachowych). Zgodnie z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt la, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę." Zweryfikowanie przez właściwy organ czy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki zostały w rozpoznawanej spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 . Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią - zgodnie z 83 9 ust.2 rozporządzenia - załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ę 9 ust. 4 rozporządzenia). Należy tutaj podkreślić, że prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna stanowi dla organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy, punkt wyjścia do ustalenia w decyzji parametrów nowej zabudowy. Z tego też względu istotne jest by obie jej części, tj. część tekstowa oraz część graficzna były ze sobą spójne, pasujące do siebie, a zarazem czytelne. Innymi słowy, poprawność i rzetelność sporządzonej dla potrzeb konkretnej sprawy analizy urbanistycznej, która w toku postępowania wyjaśniającego powinna zostać poddana pogłębionej analizie organu orzekającego w sprawie (z punktu widzenia wymagań określonych przepisami obowiązującego prawa), ma istotny wpływ na prawidłowość wydanej na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Analiza urbanistyczna jest bowiem podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym powinna ona jasno i precyzyjnie wskazywać jaka zabudowa (funkcja i rodzaj) występuje na terenie wszystkich nieruchomości sąsiednich znajdujących się w granicach terenu analizowanego, określać wskaźniki, parametry i cechy zastanej zabudowy w oparciu o konkretne dane, oparte na wyliczeniach matematycznych, zobrazowanych na przykład w formie tabeli lub stosownego zestawienia. Analiza urbanistyczna planowanego przedsięwzięcia winna wykazać kontynuację funkcji (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), co oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji za spełniony uznał warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczący kontynuacji funkcji. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, jak i nie było przedmiotem kontrowersji spełnienie warunku kontynuacji funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej dla terenu inwestycji, jak również warunku dostępu do drogi publicznej. Spór w sprawie skoncentrował się na wskaźnikach powierzchni zabudowy terenu i parametrach planowanej inwestycji. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Oznacza to, że wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organy, akceptując sporządzoną analizę urbanistyczną przyjęły za dopuszczalne wyłączenie powierzchni części działek ewidencyjnych położonych w obszarze analizowanym. Jak wynika z decyzji SKO wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki został wyznaczony z uwzględnieniem specyfiki zabudowanego terenu analizowanego. "Część działek w obszarze analizowanym ( oznaczonych liczbami porządkowymi w analizie 3-6, 8) to działki rolne z wyznaczonymi terenami zabudowy na użytkach Br - grunty rolne zabudowane. Udział terenów rolnych, faktycznie użytkowanych jako pola uprawne oraz tereny rolne zadrzewione, jest znaczny w przypadku działek lp. 3, 4, 8 i wynosi ok. 60%-82% ich powierzchni. Zgodnie z uzasadnieniem zawartym w Analizie Urbanistycznej powód, dla którego powierzchnia działek nr [...] oraz [...] została określona na 0,15 ha - które to działki w Analizie Urbanistycznej zostały oznaczone liczbami porządkowymi odpowiednio 8 i 4 - stanowi fakt, iż są to działki siedliskowe, których części o powierzchni 0,15 ha zostały oznaczone jako,,Br-PsIII". W związku z powyższym powierzchnia 0,15 ha została przypisana działkom [...] oraz [...] w toku Analizy Urbanistycznej jako powierzchnia do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy tych działek. W przypadku działek siedliskowych wykorzystywanych w znacznej części na prowadzenie gospodarstwa rolnej jest uzasadniony". Sąd nie podziela tego stanowiska. Autor analizy przyjął bowiem jednocześnie, że "dla działek lp. 5 i 6 (dz. [...] i dz. [...]) w obliczeniach odstąpiono od przyjmowania do obliczeń powierzchni terenu oznaczonego symbolem Br i klasa użytku gruntowego z uwagi na powierzchnię działek i sposób zagospodarowania i użytkowania terenu charakterystycznego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" (str. 4 analizy). Powyższe oznacza, że wyliczenie omawianego parametru nastąpiło nie według jednolitej metodologii aktualnej dla wszystkich działek objętych analizą, ale de facto wg uznania architekta, stawiając pod znakiem zapytania obiektywizm dokonanych wyliczeń. Zauważyć należy, że prawidłowa interpretacja ust. 1 Rozporządzenia nakazuje przyjąć jako zasadę wyznaczanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a więc całego obszaru wyznaczanego zgodnie z ówczesnym § 3 cyt. Rozporządzenia, bez wyłączeń, jak w tej sprawie. Należy uznać, że dokonanie wykładni przepisu § 5 ww. rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczą osoby uprawnionej, sporządzającej analizę, jest w pierwszej kolejności dokonanie dokładnych ustaleń co do cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, tak aby możliwe było przeprowadzenie rzetelnych wyliczeń matematycznych niezbędnych do określenia parametrów planowanej inwestycji. W analizie powinny być również zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. Podkreślić trzeba, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (por. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09). Brak jest natomiast podstawy prawnej do wybiórczego doboru działek z obszaru analizowanego i ustalania parametrów nowej zabudowy w oparciu o parametry uśrednione, ale ustalone nie na podstawie wszystkich działek znajdujących się w granicach nawet prawidłowo ustalonego obszaru analizowanego, lecz wyłącznie działek o funkcji i cechach zabudowy zbliżonych do zabudowy planowanej przez wnioskodawcę. Wykładnia powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy wniosek obszar analizowany i na tym obszarze (a nie jego wybranych fragmentach) przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3034/15) (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r., II OSK 1649/22, czy wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2024 r., II OSK 2514/24). W kontrolowanej sprawie rzeczą organów będzie sporządzenie nowej analizy urbanistycznej i dokonanie wyliczeń wskaźnika powierzchni zabudowy – bez żadnych wyłączeń co do rodzaju zabudowy – dla całych działek ewidencyjnych (osobno dla każdej z działek). Dopiero to wyliczenie da podstawę do ewentualnego odstąpienia od wyliczanej średniej z przyczyn wskazanych przez architekta stosownie do § 5 ust. 2 Rozporządzenia. Końcowo w tym zakresie Sąd podziela stanowisko powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2025 r., II SA/Kr 1642/24, iż z wyznaczonego obszaru analizowanego organ nie może wyłączyć poszczególnych, wyodrębnionych geodezyjnie, nieruchomości tylko z uwagi na to, że część z ich powierzchni znajduje się poza obszarem analizowanym. Nie może też ograniczyć się do analizy fragmentu nieruchomości znajdującego się w obszarze analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, ponieważ to cała działka może spełniać określone funkcje i jako taka, podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organy ustaliły wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w wysokości nie mniejszej niż 30 %. Jest on funkcją wskaźnika powierzchni zabudowy, którego wyliczenie Sąd zakwestionował w tej sprawie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy ustalą go stosownie do wyników postępowania dowodowego. Z wniosku inwestora z załącznikami wynika, że planuje on inwestycję składająca się z czterech budynków jednorodzinnych, z których każde dwa budynki są identyczne. Pary budynków mają być usytuowane odmiennie w stosunku do frontu działki (por. wniosek inwestora i jego pismo z dnia 5 czerwca 2024 r.). Zdaniem Sądu autor analizy nie odniósł się w sposób szczegółowy do tych dokumentów. Dotyczy to przede wszystkim niewyznaczenia linii zabudowy, mimo przylegania terenu inwestycji do drogi służebnej. Organy zaakceptowały stanowisko architekta, który ustalił w analizie, że "zabudowa w obszarze analizowanym zlokalizowana jest w odległości ok. 7 m – 44 m od granicy działki drogowej drogi publicznej gminnej Nr [...]. Teren objęty wnioskiem nie przylega do drogi gminnej, znajduje się w odległości ok. 26 – 30 m od granicy działki drogowej, w drugiej linii, a dojazd do niego odbywa się na zasadach ustanowionej służebności gruntowej. Zabudowa może być potencjalnie lokalizowana w odległości większej niż minimalne wartości określone w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320), bezzasadne jest zatem określanie linii zabudowy od drogi gminnej". Sąd nie podziela tego stanowiska. Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm. (dalej rozporządzenie) wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstępstwa od tej reguły zawierają ust. 2- 4 § 4, pozwalające wyznaczyć linię zabudowy w inny sposób. Niemniej przepisy te nie stwarzają podstaw do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy. Ustalenie linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie bo ustala minimalne dopuszczalne zbliżenie projektowanego obiektu budowlanego do pasa drogowego. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2021 r. II OSK 2389/20 obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (...). Wyznaczenie linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (wyroki NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07 oraz z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07;A. Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Gdańsk 2019, art. 61). Stanowisko to w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Linia zabudowy do linia wyznaczona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i wyznacza minimalne zbliżenie projektowanej inwestycji do drogi, przy czym, w ocenie sądu dotyczy to nie tylko zbliżenia do drogi publicznej (kwestia ta regulowana jest bezpośrednio przez art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.), ale też drogi wewnętrznej (służebnej), jeżeli ma to zapewnić utrzymanie ładu przestrzennego w danym obszarze. Oczywiście nie w każdym przypadku, ustalenie warunków zabudowy jest związane z obowiązkiem wyznaczenia linii zabudowy. Jak mowa wyżej, w przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy ustala się dla każdej zmiany zagospodarowania terenu - to jest nie tylko dla budowy obiektu budowlanego ale także dla tej takiej zmiany, która polega na wykonaniu innych (niż realizacja obiektu budowanego) robót budowlanych a także zmianie która polega jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zatem roboty budowlane (zmiana zagospodarowania terenu) nie mają polegać na budowie obiektu budowlanego albo dotyczą jedynie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (o ile nie jest to powiązane z rozbudową tego obiektu), z natury rzeczy linia zabudowy nie może być wyznaczona. W każdym jednak przypadku kiedy zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy obiektu budowlanego (obiektu kubaturowego) obowiązkiem organu jest linię zabudowy wyznaczyć. Oczywiście niewyznaczenie tej linii w pewnych sytuacjach nie będzie istotnym naruszeniem przepisów (np. jeżeli nieruchomość objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie przylega do drogi publicznej lub drogi wewnętrznej na której wykształtowała się już linia zabudowy obiektów do niej przylegających). Jeżeli jednak nieruchomość objęta takim zamierzeniem, bądź przylega do drogi publicznej, bądź do drogi wewnętrznej, przy której jest wykształtowana linia zabudowy, bezwzględnym obowiązkiem organu jest taką linię zabudowy ustalić. Brak w tym zakresie jest naruszeniem przepisów prawa materialnego na tyle istotnym, że uzasadnia eliminację takiej decyzji z obrotu prawnego. W kontrolowanej sprawie okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń analizy jak i podstawą decyzji o niewyznaczaniu linii zabudowy. W tym zakresie analiza powinna zostać uzupełniona i dopiero wówczas ocena o wyznaczeniu bądź niewyznaczeniu linii zabudowy będzie oparta na pełnym materiale dowodowym. Końcowo Sąd zauważa, że duże wątpliwości budzą ustalenia organów, oparte na wynikach analizy co do wskaźnika z § 8 Rozporządzenia, tj. wysokości głównej kalenicy. Z analizy wynika, że budynki na działkach nr [...] i nr [...] mają identyczną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynoszącą 8m, a wysokość głównej kalenicy obu tych budynków oznaczono na 4,5 m. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2016 r., II OSK 2524/14, "skoro w przepisie § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o kącie nachylenia i wysokości kalenicy, a kalenicę stanowi najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych, to należy uznać, że wymóg zawarty w tym przepisie odnosi się przede wszystkim do dachów stromych a nie dachów płaskich (stropodachów). W przypadku dachów płaskich w budynkach wielorodzinnych kalenicę stanowi najwyższy punkt dachu. Kąt nachylenia połaci dachowych jest natomiast elementem charakterystycznym dachów stromych. Dostosowanie geometrii dachu płaskiego do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym może ograniczać się zatem do formy i kształtu dachu". Należy więc wyjaśnić jak najwyższa część dachu ma 4,5 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 8 m. Być może doszło do omyłki w tabeli. Co do zarzutu skargi dotyczącego braku wyłączenia członka składu orzekającego, Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Skarżący nie składał w tej sprawie wniosku o wyłączenie radcy prawnego L.M. od orzekania w kontrolowanej sprawie, nie zachodzą co do niej okoliczności powodujące wyłączenie jej od orzekania z mocy ustawy. Okoliczności przedstawione w skardze na uzasadnienie naruszenia art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 24 § 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. dotyczą dawnej (nie aktualnej) obsługi prawnej w Gminie [...] przez ww radcę prawną i ich uwzględnienie prowadziłoby do niedopuszczalnego wybierania sobie członków składu SKO przez stronę postępowania. Nie mają również racji Skarżący zarzucając naruszenie §18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślić należy, że ostateczne, dokładne i precyzyjne dane techniczne planowanej zabudowy, w tym dokładna ilość miejsc parkingowych, ustalona jest bowiem w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określenie tego wskaźnika nie jest zatem konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy na danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego ładu przestrzennego. Powyższe stanowisko prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, czego przykładem jest wyrok z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1824/21. W wyroku tym wskazano, że "Odnosząc się z kolei do zarzutu zaniechania zamieszczenia wymogu co najmniej jednego miejsca postojowego dla samochodów ciężarowych z uwagi na charakter inwestycji, Sąd wskazuje, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych, w tym dla samochodów ciężarowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. a art. 64 ust 1 u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) nie wynika wymóg dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis § 2 pkt 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę." Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.