II SA/Rz 1593/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania stosunków wodnych -skargę oddala- Przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 8 lipca 2005 r. H. S., jako poprzedni właściciel, a w dacie złożenia wniosku użytkownik działki nr 1872, zwróciła się do Wójta Gminy [...] o uregulowanie stosunków wodnych na działce sąsiedniej. Podała, że B. O. jako właściciel działek sąsiednich zmieniła kierunek spływu wód opadowych ze szkodą dla działki wnioskodawczyni. W rozpatrywanej sprawie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...] grudnia 2005 r., [...] września 2006 r., [...] października 2011 r. i [...] sierpnia 2013 r. Wójt odmawiał uwzględnienia żądania wnioskodawczyni, jednakże rozstrzygnięcia to zostały uchylone w postępowaniu odwoławczym odpowiednio decyzjami Kolegium z dnia: [...] września 2005 r., [...] stycznia 2006 r., [...] października 2006 r., [...] marca 2012 r. i [...] października 2013 r. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm., dalej: "u.P.w."), ponownie odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na działkach nr 1873/3 i 1873/4 w K. Zdaniem organu ustalony stan faktyczny nie potwierdził aby na ww. nieruchomościach doszło do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Przedmiotem postępowania objęte zostały działki o nr 1872, 1873/3 i 1873/4. Działka Nr 1872 stanowi własność J. M., działka nr 1873/4 własność B. O., zaś działka nr 1873/3 współwłasność ww. osób. Zarówno przeprowadzone wielokrotnie oględziny nieruchomości, jak i zeznania świadków nie potwierdziły aby teren działek nr 1873/3 i 1873/4 był kiedykolwiek wyższy od terenu działki nr 1872. Nie stwierdzono również zaistnienia szkód na działce nr 1872, a co istotne jedne z oględzin (w dniu 24 października 2005 r.) przeprowadzone zostały po opadach deszczu. Lokalne zagłębienia terenu na działce nr 1872, w których może zbierać się woda opadowa, zdaniem organu wynikają z braku dbałości o posesję, gdyż działka jest zachwaszczona i zaniedbana. Bezzasadność wniosku potwierdziła także sporządzona opinia biegłego, która w ocenie organu wszechstronnie, logicznie i w sposób nie budzący wątpliwości nakreśliła problem sporu wodnoprawnego, z uwzględnieniem problemów hydrologicznych i topograficznych terenu. Wprawdzie w treści opinii nie została ujęta działka nr 1873/3, niemniej jednak przekrój terenu wykonany przy analizie spływu wód z działek nr 1873/4 i 1872 obejmuje drogę dojazdową do działki nr 1873/4, której częścią jest działka nr 1873/3 i z dokumentacji tej nie wynika, aby ukształtowanie terenu uległo zmianie. We wniesionym odwołaniu J. M. podniósł, że kwestionowaną decyzję wydano na podstawie tendencyjnej opinii biegłego. Wnioskował on o powołanie innego biegłego, jednakże żądanie to nie zostało przez organ uwzględnione, co w jego ocenie powoduje wadliwość decyzji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Kolegium utrzymało w mocy opisana powyżej decyzje Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. W ocenie Kolegium organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego. Obecnie stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości i zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że na objętych postępowaniem działkach nie doszło do zmiany spływu wód na skutek zmiany ukształtowania terenu. To z kolei wyklucza możliwość nałożenia obowiązków na podstawie art. 29 u.P.w., bowiem warunkiem wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis jest m.in. stwierdzenie dokonania zamian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz zaistnienie realnej szkody na gruntach sąsiednich, spowodowanej zmianą spływu wód. Decyzję organu I instancji uznać zatem należało za odpowiadającą prawu. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że kwestionowana opinia biegłego została sporządzona przez osobę posiadającą specjalistyczna wiedzę, w sposób rzetelny, logiczny, bez wad merytorycznych a konkluzja opinii nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Tym samym wniosek odwołującego o powołanie innego biegłego tylko i wyłącznie na podstawie subiektywnego poczucia o tendencyjności opinii uznać należało za bezzasadny. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."). Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane na podstawie wadliwej opinii biegłego, jednakże skarżący nie wskazał, na czym merytoryczna wadliwość opinii miałaby polegać. Poniósł ponadto, że organy winny dysponować opinią aktualna na dzień wydania decyzji, a tak w niniejszej sprawie nie było gdyż zaskarżone decyzje wydano na podstawie opinii sporządzonej w lipcu 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna i dlatego została oddalona przez Sąd. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Warto też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja SKO jest prawidłowa zarówno pod względem materialnym jak i formalnym. Należy na wstępie przypomnieć, że przedmiotem skargi J. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], wydana w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom wobec niewystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do WSA decyzją administracyjną zostało wszczęte w dniu 8 lipca 2005 r. na wniosek H. S., użytkownika działki nr 1872 i 1873/3. Istotnym w niniejszej sprawie jest również i to, że żądanie uregulowania stosunków wodnych zostało podtrzymane przez aktualnego właściciela działki nr 1872 i współwłaściciela działki 1873/3 J. M. W piśmie o dacie wpływu 29 września 2005 r. w/w zażądał przeprowadzenia oględzin na okoliczność, że B. O. nawiozła żwir i ziemię na swoją działkę, tj. działkę nr 1873/4, czym dokonała zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla jego gruntu. Organy obu instancji odniosły zgłoszone przez w/w osoby żądanie do treści art. 29 ust. 3 u.P.w. W myśl powołanego wyżej przepisu prawa materialnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. o sygn. akt II OSK 224/09, LexPolonica nr 2238216, aby wydać decyzję na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. konieczne jest ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie tego przepisu jest przede wszystkim uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego aby organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi brak tego związku, to wówczas, organ obowiązany będzie odmówić uwzględnienia żądań opartych na treści art. 29 ust. 3 u.P.w. Z względu na przedmiot wniosku J. M. dokonano właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego. Nie podlega kwestii, iż postępowanie dowodowe, prowadzone w celu ustalenia okoliczności istotnych dla stosowania art. 29 ust. 3 u.P.w. musi się odbywać z zachowaniem wymogów wskazanych w art. 7, art. 77 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za mocno utrwalone uznaje się stanowisko o konieczności przeprowadzenia w ramach postępowania wyjaśniającego dotyczącego sprawy naruszenia stosunków wodnych na gruncie, dowodu z opinii biegłego, czyli osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną w tym przypadku z zakresu hydrologii (zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. II SA/Bk 300/10, WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 761/09, WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 669/08). Twierdzenia strony skarżącej o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, 77 K.p.a. nie znalazły potwierdzenia w toku sądowej kontroli. Według WSA postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie odpowiada w pełni wymogom określonym w przepisach K.p.a. Organy w sposób wszechstronny ustaliły stan faktyczny sprawy i wyprowadziły na jego podstawie właściwe wnioski. Twierdzenia H. S. a także strony skarżącej J. M. o podwyższeniu poziomu gruntu przez B. O. nie znalazły potwierdzenia w trwającym ok. 10 lat postępowaniu. Po pierwsze, w toku pięciokrotnych oględzin terenu działek nigdy nie stwierdzono aby teren działek nr 1873/4 i 1873/3, był wyższy od terenu działki 1872, a także aby wnioskodawca doznał jakiejkolwiek szkody (np. oględziny z dnia 16 maja 2006 r.). Po drugie, znaczenie decydujące dla oceny zgłaszanych przez skarżącego żądań ma treść opinii biegłego w zakresie wiedzy wodno-melioracyjnej. Wyrażono w niej brak podstaw do wskazania zmian w ukształtowaniu terenu za czy ma przemawiać niezmienność w zakresie wysokości pomiędzy działką 1872 a działką 1873/4. Biegły we wnioskach końcowych swej opinii stwierdza wyraźnie brak możliwości powstawania szkód, których przyczyną byłoby podniesienie działki 1873/4. Biegły podkreślił również, że o tej szkodzie nie mogą świadczyć lokalne zagłębienia na działce należącej do skarżącego J. M. o nr 1872. Specjalista w zakresie stosunków wodnych dostrzegł, iż ewidentne braki w utrzymaniu i dbałości o stan działki o nr 1872, przejawiające się w miejscowych zagłębieniach w jej terenie, mogą prowadzić do dalszych sporów wynikających z istnieniem zastoisk wód opadowych. W części o tytule : czy zostały zakłócone stosunki wodne, biegły nie wyraził jakichkolwiek wątpliwości co do braku podstaw do potwierdzenia zażaleń o rzekomym zakłóceniu stosunków wodnych. Akta sprawy dowodzą, iż Skarżący miał możliwość zapoznania się z opinią biegłego oraz składania zastrzeżeń do jej treści. Organ nie miał podstaw do tego aby odmówić temu środkowi dowodowemu wiarygodności. Został sporządzony przez osobę posiadającą wymaganą ze względu na przedmiot sprawy wiedzę w sposób logiczny a przede wszystkim spójny z pozostałymi dowodami zebranymi w sprawie. Ponadto, J. M. nie przedstawił organom opinii biegłego z zakresu stosunków wodnych, z której wynikałyby odmienne wnioski niż te, które należało wyprowadzić z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Wobec tego, że zmiana stanu wody na gruncie nie wystąpiła, to organy nie mogły zaakceptować żądań skarżącego. Należy przypomnieć, że w świetle art. 29 ust. 3 u.P.w. decyzja nakazująca przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, może zostać wydana przez wójt (burmistrza, prezydenta miast) jedynie w przypadku stwierdzenia spowodowania zmiany stosunków wodnych. Skoro taka zmiana w niniejszej sprawie nie została stwierdzona a co za tym idzie nie stwierdzono też szkody, to wydanie odmiennej decyzji niż ta, która została wydana przez SKO, stanowiłoby o rażącym naruszeniu art. 29 ust. 3 u.P.w. Wobec tego, że B. O. nie dokonała zmiany stosunków wodnych, to Organ ustalając koszty postępowania nie może tej strony obciążać kosztami sporządzenia opinii przez biegłego, skoro nie ponosi ona winy w ich powstaniu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż użyte w art. 264 § 1 k.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 15 maja 2014 r., o sygn. akt II SA/Łd 1301/13). Sąd odpowiadając na zarzuty skarżącego obowiązany jest uznać je z bezzasadne. Po pierwsze, przepisy K.p.a. jak również u.P.w. nie określają terminu ważności środka dowodowego w postaci opinii biegłego. Po drugie, opinia biegłego odnosi się do twierdzeń skarżącego podnoszonych przed jej sporządzeniem, czyli przed lipcem 2013 r. Dlatego Organy prawidłowo przyjęły ujęte w niej wnioski do przedmiotu żądania opierającego się na twierdzeniu o naruszeniu stosunków wodnych przez B. O. sprzed daty złożenia wniosku o wszczęcie postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w. Sąd działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. nie dostrzegł w niniejszej sprawie takich naruszeń przepisów prawa, które mogłyby uzasadnić skorzystanie z kompetencji kasacyjnych względem decyzji SKO jak i decyzji organu pierwszej instancji. Ponieważ decyzja SKO jest aktem w pełni legalnym, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.