II SA/Rz 161/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia godzin otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych -skargę oddala- II SA/Rz 161/06 U Z A S A D N I E N I E Skarżący J. Z. złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie ustalenia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych ze sprzedażą napojów alkoholowych. Zarzucił, że uchwała narusza art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, w szczególności art. 6 tej ustawy i na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. Skarżący podał, że w wyniku ustalenia zaskarżoną uchwałą godzin otwarcia zakładów gastronomicznych (od godz. 6 do godz. 23, a w piątki i soboty od godziny 6 do godz. 1 dnia następnego) spowodowało, iż klienci wychodzący z lokalu z butelką piwa po godz. 23 byli przyczyną dwukrotnego skazania skarżącego przez Sąd Grodzki w L. (wg podanych sygnatur) na karę grzywny za przestępstwo z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji decyzją Burmistrza Miasta i Gminy C. z [...] grudnia 2005r. nr [...] został pozbawiony zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym zakładzie gastronomicznym "B.". Skarżący wezwał radę do usunięcia naruszenia prawa argumentując, że została ograniczona wolność działalności gospodarczej gwarantowana zasadami zawartymi w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP aktem prawa miejscowego. Ograniczenie działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy. W świetle art. 40 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji gminy należy określanie czasu pracy placówek handlowych, to uprawnienie to ma służyć organizacji życia danej społeczności i może określać minimalny czas pracy placówek handlowych i usługowych, ale nie daje podstaw aby urzędowo ograniczać czas pracy placówek handlowych. W odpowiedzi Rada Miejska w C. doręczonej skarżącemu w dniu 11 stycznia 2006r. uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione odwołując się do stanowiska NSA zawartego w wyroku z 10.01.1995r. SA/Kr 2564/94 (ONSA 1996/1/28). Rada Miejska w C. - 2 - podniosła, że Konstytucja jest również źródłem uprawnień w zakresie podjętych ustaleń w zaskarżonej uchwale, gdyż ograniczenie działalności gospodarczej można wprowadzić na podstawie ustawy, a w tym przypadku art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Skarżący w skardze do Sadu podniósł, że przepisy cytowanej ustawy były uchwalone 23 lata temu, przed obowiązującą aktualnie Konstytucją z 1997r. Przepisy sprzeczne z Konstytucją nie funkcjonują w obrocie prawnym, co niejednokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny. Zaznaczył, że przepisy te pochodzą z innej epoki. Policja nie interweniuje w czasie wesel i innych imprez obsługiwanych przez firmy kateringowe i nikt nie ponosi z tego tytułu odpowiedzialności w trybie art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W orzecznictwie administracyjnym ukształtowano pogląd, że wolność gospodarcza stanowi tak zwane prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, które nie ma charakteru absolutnego. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 2005r., nie podając jego sygnatury. Urzędowe ograniczenie godzin otwarcia placówek handlowych jest ograniczeniem uprawnień skarżącego dlatego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że problematyką ustalania godzin pracy zakładów gastronomicznych przez radę zajmował się Sad Najwyższy i w wyroku z 13.06.2002r. sygn. akt III RN 54/02 LEX nr 110625. Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że wyrażona w art. 20 Konstytucji RP zasada wolności działalności gospodarczej nie oznacza, iż każdy przedsiębiorca może samodzielnie decydować o miejscu, czasie i sposobie prowadzenia takiej działalności bez ograniczeń, wynikających choćby z konieczności zapewnienia ochrony interesu innych mieszkańców gminy. Przekazanie kompetencji do określania godzin otwierania i zamykania placówek handlowych oraz zakładów gastronomicznych gminom znającym najlepiej miejscowe warunki, zapewnia możliwość pogodzenia sprzecznych interesów mieszkańców. W ocenie Sądu Najwyższego uchwała rady gminy nie ma charakteru regulacji wykonawczej w znaczeniu przyjętym dla rozporządzeń (art. 92 Konstytucji RP), dlatego przepis kompetencyjny nie musi zawierać zakresu przedmiotowego materii przekazanej do regulacji radzie gminy. - 3 - Rygory formalne i materialne odnoszące się do stanowienia rozporządzeń nie mają pełnego zastosowania w odniesieniu do uchwał rad gmin, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnieść to należy do uregulowania zawartego w art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy, który przyznaje gminom odpowiednią do ich konstytucyjnej pozycji (art. 16 Konstytucji RP) i charakteru zadań, w szczególności zadań, o których mowa w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP samodzielność prawodawczą w zakresie określania czasu i dni otwarcia placówek. W konkluzji organ stwierdził, że w konstytucyjnej formule "tylko w drodze ustawy" mieści się również uchwała rady gminy wydana na podstawie art. XII § 1 Przepisów wprowadzających Kodeks pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu - 4 - w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.) W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona w trybie art. 101ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z normatywnego brzmienia cytowanego przepisu wynika, że wniesienie skargi do Sądu jest możliwe, gdy są spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze przedmiotem zaskarżenia jest uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej W niniejszej sprawie jest niesporne, że przesłanka ta została spełniona, gdyż przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w C. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. w sprawie ustalenia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych ze sprzedażą napojów alkoholowych. Po drugie, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą istnieje związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie", albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Naruszenie interesu skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być bezpośrednie i skarżący nie może zarzucać uchwale, czy konkretnemu jej przepisowi hipotetycznego, a wiec nierzeczywistego naruszenia swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu (wyrok NSA z 28.05.2004. sygn. akt OSK 1733/04 nie publ.). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. XII ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974r. nr 24, poz. 142 ze zm.). - 5 - Zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania mocy prawnej wyżej cyt. ustawy- Przepisy wprowadzające Kodeks pracy, a w szczególności jej art. XII, jako podstawy prawnej do podjęcia uchwały regulującej godziny otwarcia placówek handlowych i zakładów gastronomicznych. Zdaniem skarżącego przepisy te zostały uchwalone przed Konstytucją RP z 1997r. i pozostają w sprzeczności z art. 20 i 22 Konstytucji, bowiem ograniczenie wolności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Według twierdzeń skarżącego, nawet w przypadku przyjęcia uprawnienie rady gminy do regulowania godzin otwarcia placówek handlowych, należy to rozumieć jako minimalny czas otwarcia takich placówek. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je stanowiły akty prawa miejscowego. Zasady stanowienia aktów prawa miejscowego zostały zawarte przede wszystkim w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy gminy reguluje art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego, że art. XII Przepisów wprowadzających Kodeks pracy nie może stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. W kwestii tej wypowiadał się zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd Najwyższy i stanowisko to jest aprobowane przez skład Sądu orzekający w rozpoznawanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalanie godzin otwierania i zamykania placówek handlowych na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy –Dz. u. z 24, poz. 142 ze zm.) jest aktem generalnym, który musi być wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących tylko przez taki organ, który w ogóle jest upoważniony do wydawania przepisów gminnych (wyrok NSA z 10.01.1995r. SA/Kr 2564/94 ONSA 1996/1/28). - 6 - Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wydanie przez radę gminy uchwały na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej wyklucza traktowanie takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego, zawierającego przepisy porządkowe nawet, gdy została podjęta z uzasadnieniem przewidzianym dla stanowienia przepisów porządkowych, a mianowicie dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z nie budzącej wątpliwości treści przepisu art. XII § 1 ustawy z 1974r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy wynika jednoznacznie, że jego przedmiotem jest objęty czas otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Oznacza to, że czas otwarcia określa gmina na podstawie powyższego przepisu, zaś czas (rozkład czasu) pracy określa pracodawca na podstawie przepisów Kodeksu pracy (wyrok SN 13.06.2002r. RN 54/02 System Informacji Komputerowej LEX nr 110625). Przyjęcie przez Sąd na podstawie powołanego orzecznictwa Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rada gminy ma legitymację do podjęcia uchwały w przedmiocie otwarcia placówek handlowych implikuje konieczność rozważenia, czy skarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie swojego interesu prawnego skarżący wywodzi z art. 20 i art. 22 Konstytucji, zgodnie z którymi ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest możliwe tylko w drodze ustawy, zatem niedopuszczalne jest ograniczenie czasowe otwarcia placówek handlowych w drodze uchwały, co spowodowało naruszyło konstytucyjną zasadę, iż społeczna gospodarka rynkowa jest prowadzona na zasadzie swobody gospodarczej. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że rada gminy ma ustawowe uprawnienie do wydawania aktów prawa miejscowego w przedmiocie regulowania otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego. Istnienie jednak ustawowej podstawy prawnej do podejmowania działań przez radę gminy nie przesądza jeszcze o tym, że uchwała rady gminy zawiera normy powszechnie obowiązujące. Za akty prawa miejscowego uznawane są zarówno akty wydane na podstawie upoważnień szczegółowych jak i upoważnień blankietowych, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo przepis prawa materialnego nie określa bowiem - 7 - dopuszczalnych granic przedmiotu regulacji dla rady gminy. Zatem jedynie charakter norm prawnych i ukształtowane prze te normy sytuacje adresatów mają decydujące znaczenie dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego. Zgodnie z postanowieniami art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Ustawa z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) w art. 6 stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Ustawodawca w przepisie tym użył wyrażenia "z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". W katalogu przepisów, które są wymienione jako źródła prawa zgodnie z art. 89 Konstytucji wymienione zostały też akty prawa miejscowego. Wykładnia systemowa prowadzi zatem do wniosku, że godziny otwarcia placówek handlowych będzie kategorią wykonywania działalności gospodarczej, a nie pozbawienia możliwości jej prowadzenia. Artykuł 32 Konstytucji RP statuuje zasadę, że wszyscy są równi wobec prawa, maja prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowani równo, a więc według jednakowe miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (m. in. orzeczenie K/89 OTK 1989 cz. I, poz. 5; orzeczenie K/17/95, OTK 1995 nr 3, poz. 18 s.177; wyrok K 7/98 OTK ZU 1998, nr 6, poz. 96 s.505; wyrok K 10/00, OTK ZU 2000 nr 8, poz. 298). Ocena zgodności z zasadą równości wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej wyróżnienie określonej grupy podmiotów z ogółu. O naruszeniu zasady równości wobec prawa może zadecydować wybór takiego, a nie innego kryterium różnicowania, przy czym kryterium musi być dobrane z poszanowaniem innych zasad konstytucyjnych (wyrok K/7/98 OTK ZU 1998, nr 6, poz. 96 s. 505; wyrok K 30/98 OTK ZU 1999, nr 5, poz. 101) - 8 - Rada Gminy w C. w § 1 zaskarżonej uchwały ustaliła godziny otwarcia palcówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych ze sprzedażą napojów alkoholowych. Z wykładni tego przepisu wynika, że ustalono godziny otwarcia placówek handlu detalicznego i zakładów gastronomicznych, w których dokonywana jest sprzedaż napojów alkoholowych na podstawie posiadanego przez dany podmiot gospodarczy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W zaskarżonej uchwale nie nastąpiło zatem ograniczenie praw indywidualnie oznaczonych osób fizycznych czy prawnych lecz rozwiązanie dotyczy to pewnej grupy podmiotów, która dysponuje lub w przyszłości będzie dysponowała wszelkiego rodzaju zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych. Z punktu widzenia konstrukcji adresata normy i doboru zasad jego wyróżnienia w ocenie Sądu nie może być zatem mowy o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Zaskarżona uchwała nie ograniczenia wolności działalności gospodarczej, jej rola sprowadza się do ustalenia godzin otwarcia placówek handlu detalicznego oraz zakładów gastronomicznych ze sprzedażą napojów alkoholowych na terenie gminy. Uregulowanie czasu otwarcia ww. placówek handlowych i gastronomicznych nie zawiera się w użytym przez ustawodawcę zwrocie normatywnym w art. 22 Konstytucji "dyskryminacja". Należy bowiem zauważyć, że skarżona uchwała nie ingeruje w sferę rodzaju i formę prowadzonej działalności gospodarczej przez dany podmiot, a tylko takie skutki uchwały można byłoby zakwalifikować jako element ilustrujący pojecie dyskryminacji. Nie każde zatem różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów prawnych stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości, gdyż również ze względu na tę zasadę różnicowanie należy uznać za dopuszczalne zwłaszcza gdy służy ważnym celom społecznym lub gospodarczym. Swoboda w zakresie podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej jest publicznym prawem podmiotowym każdego obywatela i nie ma ono charakteru absolutnego, co zostało wyżej wykazane. Z uwagi jednak na to, że jest to publiczne prawo podmiotowe, jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny tj. dla ochrony powszechnie uznanych wartości takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia moralności publicznej, wolności i praw innych osób. - 9 - Zarzuty skarżącego odnośnie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, czy nadmiernej kontroli ze strony funkcjonariuszy straży miejskiej czy Policji nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem przedmiotem oceny Sądu była uchwał Rady Miejskiej w C. w kontekście przesłanek wymienionych w art. 101 u.s.g. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego lub uprawnienia, a w szczególności za takie nie można uznać cofnięcie zezwoleń, czy ponoszenie odpowiedzialności karnej w trybie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.