II SA/Rz 162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r nr [...]. II SA/Rz 162/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] wydaną na wniosek RR (skarżącej). Decyzją tą Wójt: 1) odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz DR na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.; 2) przyznał świadczenie wychowawcze na rzecz WR na okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł, względnie 1 200 zł w przypadku dziecka niepełnosprawnego. Organ podał, że na podstawie złożonego wniosku oraz dołączonych do niego dokumentów ustalono, iż w skład rodziny skarżącej wchodzi pięć osób, zaś dochód rodziny w 2017 r. wyniósł łącznie 48 776,12 zł, co w przeliczeniu daje 812,94 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Zatem wobec przekroczenia kwoty kryterium dochodowego, brak było podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz DR. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz jej pierwszego dziecka. Podniosła, że jest matką czworga dzieci, które - z powodu alkoholizmu męża -wychowuje samotnie, nie otrzymując od niego żadnego wsparcia. Mąż nie mieszka z rodziną od 9 lat, nie jest również zameldowany pod adresem zamieszkania rodziny. Zdaniem skarżącej, organ I instancji w sposób nieuprawniony wliczył do dochodu rodziny zarówno kwotę 24 807,92 zł z tytułu "innych dochodów, niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów podatku dochodowym od osób fizycznych", jak również kwotę 970,08 zł otrzymaną przez jej męża tytułem zwrotu nadpłaconego podatku. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy [...] wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny sprawy, w tym właściwie ustalił zarówno dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej, jak i zasadnie wliczył do kręgu rodziny męża wnioskodawczyni. Organ odwoławczy podniósł, że w skład dochodu rodziny osiągniętego w 2017 r. wchodzą: dochód męża skarżącej w wysokości 19 121,74 zł, kwota niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie 970,08 zł, świadczenia otrzymane z funduszu alimentacyjnego w wysokości 17 000 zł, stypendium szkolne w wysokości 2 232 zł, stypendium socjalne w wysokości 8 040 zł oraz kwota "zwrotu ulgi" w wysokości 1 412,30 zł, łącznie 48 776,12 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2134 z późn. zm.) – dalej: "u.p.p.", pod pojęciem dochodu należy rozumieć dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Stosownie zaś do art. 3 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pod pojęciem dochodu należy rozumieć m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że wszelkie otrzymane przez rodzinę odwołującej się w 2017 r. kwoty są przychodami lub dochodami tego roku. Jedyna możliwość pominięcia faktycznie otrzymanych dochodów ma miejsce w przypadku tzw. "dochodu utraconego", przy czym dochód osiągnięty z tytułu otrzymanych świadczeń alimentacyjnych nie został wskazany w zamkniętym katalogu "dochodów utraconych", określonych w art. 2 pkt 19 u.p.p. Dlatego też wliczeniu do dochodu rodziny podlegają świadczenia wypłacone z funduszu alimentacyjnego na rzecz DR, mimo że z uwagi na ukończony 25 rok życia, nie jest już członkiem rodziny w rozumieniu u.p.p. Ponadto wbrew zarzutom skarżącej organ I instancji uwzględnił w dochodach rodziny wyłącznie alimenty wypłacone z funduszu alimentacyjnego, gdyż z dochodów męża skarżącej nie były potrącane świadczenia alimentacyjne i dochód z tego tytułu nie ulegał pomniejszeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RR wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz pierwszego dziecka w rodzinie. Skarżąca podniosła, że jej mąż jest pijącym alkoholikiem, nie przekazuje żadnych środków na rzecz rodziny, a ona sama – jako katoliczka – nie wniosła sprawy o rozwód małżeństwa. Zdaniem skarżącej, organy dokonały nieuprawnionego rozszerzenia zasad zawartych w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych z osoby indywidualnego podatnika na rodzinę, która nie jest podatnikiem w rozumieniu tej ustawy. Błędnie bowiem przyjęto, że wszelkie otrzymane przez rodzinę skarżącej w 2017 r. kwoty są przychodami lub dochodami rodziny z tego roku. Rodzina może mieć więcej niż jedno źródło przychodów i w takiej sytuacji – w ocenie skarżącej – powinny mieć zastosowanie zasady konsolidacji przychodów wskazane w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania przez jednostki inne niż banki, zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji skonsolidowanych sprawozdań finansowych grup kapitałowych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 676). Niezależnie od powyższego Kolegium nie wskazało przyczyn prawnych, dlaczego alimenty nie są pobierane od jej męża, pomimo tego, że pracuje on zawodowo i osiąga wynagrodzenie. Błędnie zatem wskazał organ odwoławczy, że kwoty alimentów nie zostały zaliczone "podwójnie" do dochodu rodziny, gdyż organy obydwu instancji wliczyły do dochodu rodziny dochód męża skarżącej bez odjęcia kwoty należnych jej dzieciom alimentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach sprawowanej kontroli decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 1 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134, ze zm.) – w skrócie "u.p.p.". Zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wysokość świadczenia wynosi 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (art. 5 ust. 1), z tym, że na pierwsze dziecko przysługuje ono, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł (art. 5 ust. 3), a w przypadku rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym – 1.200 zł. W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy przyznały skarżącej świadczenie wychowawcze na córkę WR na okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., natomiast odmówiły przyznania świadczenia wychowawczego na "pierwsze dziecko" – DR z uwagi na uzyskanie dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, uprawniające do tego świadczenia. Kwestia wysokości dochodu rodziny, determinująca uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest właśnie przedmiotem sporu w niniejszej sprawie. W ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zdefiniowane zostały pojęcia "dochodu rodziny", "dochodu członka rodziny" oraz samej "rodziny". Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 u.p.p.), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 u.p.p.). Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. W zakresie "dochodu" ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci odsyła natomiast do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 u.p.p.). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób wyliczone w tym przepisie enumeratywnie przychody i dochody - m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art. 3 pkt 1 lit. a), alimenty na rzecz dzieci (art. 3 pkt 1 lit. c) tiret 14) oraz kwoty otrzymane na podstawie art. 27 f ust. 8-10 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych – tzw. "zwrot ulgi prorodzinnej" (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 29). Definicję rodziny zawiera natomiast art. 2 pkt 16 u.p.p. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Organy przyjęły, że rodzina skarżącej składa się z 5 osób – skarżącej, jej męża JR oraz 3 dzieci – W (ur. [...] r.), D (ur. [...] r.) i A (ur. [...] r.). Do rodziny nie została zaliczona DR (ur. 13.09.1993 r.), która , jak zaznaczył organ II instancji ukończyła w dacie orzekania przez ten organ 25 rok życia. Jeśli chodzi o dochód rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego – czyli w 2017 r. – organy zaliczyły do niego: dochód JR w wysokości 19121,74 zł (kwota 24807,92 zł pomniejszona o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) i kwotę niewykorzystanej ulgi na dzieci -970,08 zł, pobrane alimenty z funduszu alimentacyjnego w wysokości 17000 zł, stypendium szkolne -2232 zł, stypendium socjalne – 8040 zł oraz zwrot ulgi – 1412,30 zł. Łącznie dało to kwotę 48776,12 zł, w przeliczeniu na miesiąc – 4064,68 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie –812,94 zł (4064,68 : 5 osób). Tak wyliczony dochód, przekraczający zdaniem organów kryterium dochodowe, dał podstawę do przyznania świadczenia wychowawczego wyłącznie na W i tylko w okresie, gdy jest ona traktowana jako "drugie" dziecko w rodzinie – czyli do końca miesiąca, w którym D kończy 18 rok życia (grudzień 2018 r.), a W staje się wówczas "pierwszym" dzieckiem w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Skarżąca kwestionuje zaliczenie JR do jej rodziny oraz wliczenie jego dochodów do dochodów rodziny, podkreślając, że od lat nie tworzą wspólnego gospodarstwa domowego. Kwestionuje także zaliczenie "podwójnie" pobieranych na dzieci alimentów – z funduszu alimentacyjnego oraz z dochodu JR, ustalonych wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., [...] – w wysokości po 400 zł miesięcznie na rzecz D A D (łącznie 1200 zł) oraz 350 zł na rzecz W. Jeśli chodzi generalnie o zaliczenie dochodu JR do dochodu rodziny – słuszne jest stanowisko organów, że jest on mężem skarżącej, a zatem stanowi rodzinę w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i w związku z tym jego dochody zgodnie z art. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16 u.p.p. muszą być zaliczone do dochodów rodziny. W tej kwestii ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, umożliwiających nie zaliczanie dochodów np. małżonków pozostających w separacji. W ocenie Sądu wątpliwości budzi jednak samo wyliczenie wysokości dochodów, przy czym nie są zasadne w tym względzie argumenty skargi odwołujące się do stosowania "zasady konsolidacji przychodów" przewidzianej w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania przez jednostki inne niż banki, zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji skonsolidowanych sprawozdań finansowych grup kapitałowych. Przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie, bowiem w przypadku świadczenia wychowawczego kwestie obliczania dochodu rodziny zostały wyczerpująco uregulowane w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i ustawie, do której ona odsyła – tj. ustawie o świadczeniach rodzinnych. Słuszne są jednak zdaniem Sądu zgłaszane w skardze wątpliwości związane z zaliczaniem do dochodu kwot pobieranych z przychodów męża skarżącej tytułem zaległości alimentacyjnych. Jak już wskazano łączna kwota zasądzonych w 2009 r. od JR alimentów na rzecz 4 dzieci wynosiła łącznie 1550 zł miesięcznie. Z dołączonego do akt zaświadczenia komornika sądowego z 17.08.2018 r. wynika, że egzekucja świadczeń alimentacyjnych należnych od męża skarżącej w okresie 1.01.2017 – 31.12.2017 była bezskuteczna. Jednocześnie w toku rozprawy przed Sądem skarżąca poinformowała o uzyskaniu informacji, że od męża "ściągnięto ok. 7000 zł". Posiada także informacje od pracodawcy męża, że co miesiąc z jego pensji są potrącane kwoty na pokrycie zadłużenia w funduszu alimentacyjnym. Kwestia ta nie została wyjaśniona, a ma ona w sprawie istotne znaczenie. Zdaniem Sądu bowiem doliczeniu do dochodu mogą podlegać tylko alimenty otrzymywane na bieżąco, nie zaś rozumiane jako spłata długu alimentacyjnego powstałego w okresie, w którym dłużnik alimentacyjny nie wywiązywał się ze swojego obowiązku alimentacyjnego. Tego rodzaju stanowisko wyrażone już zostało w orzecznictwie – w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22.01.2019 r., IV SA/Wr 501/16. Sąd ten, opierając się na wykładni systemowej i analizie przepisów formułujących treść obowiązku alimentacyjnego – art. 128 , 133 § 1 i 135 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wywiódł, że świadczenia alimentacyjne służą zaspokajaniu głównie potrzeb bieżących, w swej istocie stanowią świadczenia cykliczne, wypłacane regularnie co miesiąc celem zaspokojenia bieżących potrzeb dzieci, kosztów ich utrzymania. Taki też charakter tych świadczeń należy mieć na uwadze, analizując treść art. 3 pkt 1 lit. c tiret 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza to, że w skład dochodu wchodzą alimenty na rzecz dzieci we wskazanym rozumieniu, otrzymywane w roku bazowym, a nie alimenty rozumiane jako spłata długu alimentacyjnego za poprzednie lata, jako że w tym ostatnim wypadku przyjęte rozumienie przedmiotowego elementu dochodu pozostawałoby nie do pogodzenia z konstytucyjnie chronioną zasadą sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Kwota wyegzekwowanych zaległych alimentów za poprzednie lata nie może być zatem w całości doliczona do dochodu w roku, w którym zostały one wyegzekwowane. Przy ustalaniu dochodu może być uwzględniona tylko ta część alimentów, która - zgodnie z tytułem wykonawczym - przypada na dany rok. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że za dochód rodziny mogą być uznane tylko te kwoty alimentów, które zostały wypłacone na bieżąco w 2017 r. przez fundusz alimentacyjny. Natomiast z dochodu męża skarżącej powinny zostać odliczone te kwoty (jeśli oczywiście były potrącone z wynagrodzenia), które zostały pobrane na pokrycie zadłużenia alimentacyjnego i dotyczyły zaległości (bądź odsetek), nie zaś bieżących alimentów wypłaconych w 2017 r. Istotna jest również kwestia zaliczenia dochodu córki skarżącej - D. Niewątpliwie ukończyła ona 25 rok życia 13 września 2018 r., co oznacza, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego (27.08.2018 r.) była ona jeszcze członkiem rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.p.p., ale w dacie orzekania przez organu obu instancji już nie. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 pkt 4 u.p.p. dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Nie jest wobec tego możliwe nie uznanie kogoś za członka rodziny i dodanie jego dochodów do łącznego dochodu rodziny. Jeśli zatem organy uznały, że DR nie wchodzi w skład rodziny, nie powinny były uwzględniać jej dochodu, także z tytułu alimentów wypłacanych na jej rzecz jako osoby pełnoletniej. Istnieje również koncepcja potraktowania dochodów takiej osoby jako dochodu utraconego, zaprezentowana w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12.09.2013 r., II SA/Sz 353/13, który stwierdził, że wprawdzie zmiana składu osobowego rodziny nie została wprost potraktowana przez ustawodawcę, jako zdarzenie powodujące utratę lub uzyskanie dochodu, to jednakże wobec identycznych skutków, jakie okoliczność ta rodzi dla ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny, należy ją uwzględnić przy rozpatrzeniu wniosku o przyznanie żądanego świadczenia. Wszystkie te okoliczności wskazują na naruszenie art. 2 pkt 4 i 16 u.p.p., a także naruszenie w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego kompleksowej oceny. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie w pierwszej kolejności składników dochodu JR i i ewentualnego odliczenia kwot spłacanych tytułem zadłużenia alimentacyjnego, a także uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku w zakresie pominięcia dochodów DR. Uznając wskazane naruszenia za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.