II SA/Rz 1621/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. B., A. B., A. W., A. C., B. S., D. J., D. Z., E. G., G. O., J. H., K. P., Ł. S., M. P., M. G., M. K., M. P., M. Ż., M. R., M. Z., M. D., M. K., M. C., M. S., M. M., M. O., P. Ś., S. K., T. M., T. P., T. W., W. L. i Ż. I. na decyzję Dyrektora Szpitala [...] w [....] z dnia 11 sierpnia 2023 r. nr Sz.W.Nr2-OS-0704/585/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Szpitala [...] w [....] na rzecz skarżących M. B., A. B., A. W., A. C., B. S., D. J., D. Z., E. G., G. O., J. H., K. P., Ł. S., M. P., M. G., M. K., M. P., M. Ż., M. R., M. Z., M. D., M. K., M. C., M. S., M. M., M. O., P. Ś., S. K., T. M., T. P., T. W., W. L. i Ż. I. solidarnie kwotę 1 241 zł /słownie: jeden tysiąc dwieście czterdzieści jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli do Sądu jest decyzja Dyrektora [...] Szpitala [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ") z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z 19 czerwca 2023r. ratownicy medyczni Szpitalnego Oddziału Ratunkowego [...] zwrócili się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej w niżej wskazanym zakresie: 1. jaka jest wartość współczynników korygujących, czyli dodatku ministerialnego dla ratowników medycznych, wypłacanego po 30 czerwca 2021 r.; 2. na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie przepisy środki przeznaczone na wynagrodzenia ratowników medycznych były wypłacane przez pracodawcę - [...] do 30 czerwca 2021 r. i po 30 czerwca 2021r.; 3. na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie przepisy obliczano wysokość wynagrodzeń w ramach procedury TRIAGE dla ratowników medycznych; 4. co wpływa na wysokość wynagrodzeń dla ratowników medycznych w ramach procedury TRIAGE; 5. na jakiej podstawie prawnej i w oparciu o jakie przepisy włączono dodatek dla ratowników medycznych do ich wynagrodzenia zasadniczego; 6. na jakiej podstawie obniżono wynagrodzenie ratowników medycznych po 30 czerwca 2021 r. Decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] Dyrektor, działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.) - dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie zadanym przez ratowników medycznych. Organ podał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś sam wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie organu, przepisów u.d.i.p. nie można nadużywać i wykorzystywać w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Skoro w niniejszej sprawie treść wniosku wprost odnosi się do informacji, które maja posłużyć w załatwianiu indywidualnych spraw wnioskodawców, a nie istotnej kontroli społeczeństwa nad organami administracji publicznej, to zasadna jest decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, [...], wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że wnioskodawcy nie wykazali, że wnioskowana informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł ojej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z 15 stycznia 2024 r. II SA/Rz 1621/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna. Rację mają skarżący, że doszło do błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. stanowią, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust.1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nieumożliwiają udostępnienia informacji w sposób określony we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W takim przypadku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast przypadkach, tj. gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną odmowa realizacji żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje (tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) w formie zwykłego pisma (por. wyrok WSA w Olsztynie z 20.05.2021 r., II SAB/O110/21). Zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor [...] Szpitala [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Szpital jest podmiotem wykonującym zadania publiczne lub dysponującym majątkiem publicznym, a Dyrektor jest podmiotem reprezentującym podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i warunków zdrowotnych obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a waga jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 Konstytucji RP. Znaczenie jakie dla realizacji tych zadań mają samodzielne zakłady opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 czerwca 2Q00r. (K 20/99 OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 140) dowodząc, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia. Pytania, które zawarli skarżący we wniosku o dokumenty określające ich podstawy wynagrodzenia nie stanowi informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informację, o którą zwracali się wnioskodawcy nie wymaga, aby ta informacja została wytworzona przez podmiot, gdyż zapytanie dotyczy dokumentów, na podstawie której jest wyliczane wynagrodzenie dla ratowników medycznych. Nawet gdyby przyjąć, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną to obowiązkiem organu było wezwać wnioskodawców o wskazanie argumentów, że ta informacja jest istotna dla interesu publicznego. W przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Dopiero, gdy wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać (vide: III OSK. 4057/21 z 20.03.2024r., dostępny w cbosa). W rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie zwrócił się o uzupełnienie wniosku, a przyjęcie instytucji nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga jednoznacznego ustalenia, na podstawie obiektywnie istniejących i weryfikowalnych okoliczności sprawy, że wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy, tj. uzyskania informacji o związanych z jego konkretnym indywidualnym interesem publicznym. Tylko w takim przypadku można mówić, że wniosek nie dotyczy informacji o sprawach publicznych, a zatem nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Powoływanie się na potencjalne spory o wynagrodzenie, nie daje postaw do uznania naruszenia indywidualnego interesu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Zakres żądanej informacji wymienionej we wniosku nie potwierdza tezy nadużycia prawa do informacji publicznej. We wniosku podano, że uzyskana informacja publiczna jest pozyskanie danych, które mają wpływ na kształtowanie zarobków ratowników medycznych. Zasady wynagradzania, których wypłata następuje ze środków publicznych jest informacja publiczną prostą, a nie przetworzoną. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Dodać również należy, że wobec braku w polskim systemie prawnym ustawy statuującej system powszechnej jawności dokumentów mających znaczenie dla obywateli tryb pozyskiwania danych ustalony w u.d.i.p. może być wykorzystany w sprawie indywidualnej, tym bardziej, że jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2014r., sygn. akt I OSK 314/14, że dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku z 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p, (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej (wyrok NSA z 12.10.2023r., II OSK 1572/22, dostępny w cbosa). Z uwagi na wskazane wyżej przesłanki dostępu do informacji publicznej i zakaz żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego, argumenty te są niewystarczające, aby uznać, że żądania zawarte w piśmie z dnia 14 grudnia 2021 r. dotyczą sprawy indywidualnej, nie są informacją o sprawie publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Skoro w sprawie nie można wykazać takich obiektywnych okoliczności, to przyjąć należy, że wniosek dotyczył informacji publicznej i powinien być rozpoznany poprzez udostępnienie informacji, albo - gdyby zachodziły do tego przesłanki, poprzez wydanie decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie. Sąd zauważa, że w zaskarżonej decyzji, którą w pouczeniu nazwana "postanowieniem" błędnie pouczono o możliwości wniesienia odwołania, a to z tego względu, że nad dyrektorem szpitala nie ma organu wyższego stopnia. W takim przypadku decyzja organu east ostateczna i może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Powyższe nie miało jednak dla sprawy skutków procesowych. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępianiu podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej będzie zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udzielnie informacji prostej w terminie wynikającym z u.d.i.p., co opisano w uzasadnieniu wyroku.