II SA/Rz 1622/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat E. B. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. II SA/Rz 1622/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności istnienia altany na działce nr 282, położonej w G. Z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB w [...] przeprowadził w dniu [...] lipca 2016 r., na działce nr 282 położonej w G. oględziny, w celu ustalenia legalności istnienia na tej działce altany. W ich trakcie ustalono, że altana usytuowana jest od strony południowej granicy działki, w odległości odpowiednio 4,92 m i 4,86 m (przebieg granicy wskazany został przez A. M.). Posiada wymiary 2,71 x 2,86 m a jej konstrukcję stanowią stalowe rury zabetonowane w fundamentach punktowych. Przykrycie stanowi dach czterospadowy o konstrukcji drewnianej i pokryciu blachodachówką. Wokół altany wykonana jest betonowa płytka odbojowa, a wewnątrz betonowa wylewka. W trakcie oględzin właściciel działki – A. M., przedłożył zgłoszenie z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) dokonane Staroście [...] na podstawie którego została wybudowana altana. Do zgłoszenia organ nie wniósł sprzeciwu. Zgłoszenie zawiera zamiar przystąpienia do postawienia altany na działce nr 282. Opis robót budowlanych obejmuje postawienie altany na słupkach metalowych i wybetonowanie podłoża, długość i szerokość altany 3,0 m. Załączony do w/w zgłoszenia szkic sytuacyjny obrazuje, że projektowana altana winna być zlokalizowana w odległości 3,0 m od południowej granicy działki nr 282. Termin rozpoczęcia robót określony w zgłoszeniu to [...] czerwiec 2015 r. A. M. poinformował, że roboty budowlane związane z budową altany zostały rozpoczęte około [...] czerwca 2015 r., tj. po dacie określonej w zgłoszeniu. PINB uznał, że przedmiotowa altana wybudowana została na podstawie zgłoszenia, a dokonane podczas jej budowy zmiany lokalizacji (zwiększenie odległości z projektowanej 3,00 m na 4,86 m od południowej granicy działki nr 282) oraz wymiarów zewnętrznych altany (z projektowych 3,00 x 3,00 m na 2,71 x 2,86 m) stanowią nieistotne odstępstwo i nie wpływają negatywnie na interes prawny E. S.- właścicielki działki sąsiedniej nr 283. Wobec tych ustaleń PINB decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności istnienia altany na działce nr 282, położonej w G. Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S. wnosząc o jej uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania wraz z rozprawą administracyjną, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że ze względu na stan zdrowia nie mogła uczestniczyć w oględzinach w dniu [...] lipca 2016 r., w związku z czym nie miała możliwości złożenia wyjaśnień i zastrzeżeń. W jej ocenie postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone wyłączenie jednostronnie, z udziałem właściciela altany. Zarzuciła brak wskazania w decyzji organu I instancji z jakimi działkami sąsiaduje działka nr 282 oraz brak podania odległości altany od tych działek, jak również od budynku mieszkalnego, inwentarskiego, obory, ustępu drewnianego i szamba zlokalizowanych na działce nr 282. Po rozpatrzeniu odwołania powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2016 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w odwołaniu. Wyjaśnił, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przyczyny bezprzedmiotowości mogą leżeć zarówno po stronie podmiotu, jak i przedmiotu postępowania. Wskazał, że w przepisach Prawa budowlanego brak jest wiążącej definicji legalnej "altany". Powołując się na tę zawartą w Słowniku Języka Polskiego (PWN, Warszawa 2006), podał, że altana to "niewielka budowla ogrodowa, zwykle drewniana o ażurowych ścianach, służąca do wypoczynku i ochrony przed słońcem i deszczem". Takim właśnie obiektem jest przedmiotowa altana. Jej funkcja związana jest bezpośrednio z ogrodem, wykorzystywanym do celów rekreacyjnych. Nie jest budynkiem w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie stanowi również budowli pełniącej funkcję użytkową budynku. Przedmiotowa altana wybudowana na działce nie będącej miejscem publicznym, jakkolwiek nie jest obiektem małej architektury to pełni funkcję użytkową obiektu małej architektury, gdyż służy codziennej rekreacji. Wskazując na art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 22 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa altan do powierzchni zabudowy do 35m2 nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W okolicznościach sprawy A. M. dokonał zgłoszenia budowy przedmiotowej altany z dnia [...] maja 2015 r. ([...]) Staroście, na które ten nie wniósł sprzeciwu. Organ zaznaczył także, że na mocy § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do altany jako budowli nie pełniącej funkcji użytkowej budynku bądź jako obiektu małej architektury. Zatem odległość przedmiotowej altany, w stosunku do innych obiektów budowlanych, jak również do granicy działki nie jest objęta regulacją w/w przepisów. Natomiast dokonana podczas budowy altany zmiana lokalizacji i zmniejszenie wymiarów zewnętrznych nie naruszają uzasadnionych interesów właścicielki działki nr 283 – E. S. W tych okolicznościach WINB uznał, że brak jest stosunku materialnoprawnego do wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty a zatem słusznie organ I instancji umorzył w całości postępowanie jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśnił, że organ I instancji w sposób prawidłowy poinformował E. S. o planowanych na działce 282 oględzinach - zawiadomienie z dnia [...] lipca 2016 r., które to ww. odebrała osobiście w dniu [...] lipca 2016 r. Odwołująca nie brała udziału w oględzinach i nie wnioskowała o zmianę daty oględzin na późniejszą, z uwagi na jej stan zdrowia. Organ podał, że udział w oględzinach jest uprawnieniem strony, a nie obowiązkiem, zatem oględzin można dokonać bez jej udziału. Nie zgadzając się z powyższą decyzją E. S. zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i wszczęcie postępowania z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego i wynikających z niego sankcji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jej ocenie decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 8 i art. 105 § 2 K.p.a. Podała, że ze względu na stan zdrowia, nie miała możliwości uczestniczenia w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego ani możliwości wglądu w akta sprawy. O fakcie tym organ powiadomiony został przez nią w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz z dnia [...] września 2016 r. Wskazała także, że organ naruszył art. 105 § 2 K.p.a., bowiem wbrew treści tego przepisu ona jako strona skarżąca nie wnosiła o umorzenie postępowania i jest temu stanowczo przeciwna. Podkreśliła, że domaga się wszczęcia postępowania, bowiem altana została wybudowana niezgodnie ze zgłoszeniem i z naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego i bez zachowania wymaganych prawem odległości. To zaś narusza jej interes jako właścicielki działki nr 283. Wskazała także na brak powiadomienia wszystkich stron postępowania o budowie altany oraz o przeprowadzonych oględzinach. W jej ocenie o toczącym się postępowaniu winni zostać powiadomieni wszyscy właściciele działek przylegających do działki nr 282. Końcowo podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest bezpodstawna, bezzasadna i rażąco narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy nie bada zatem celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia (tu decyzja), a ogranicza się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie przedmiotowej decyzji. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa" Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 Ppsa Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa przy jej wydaniu i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 Ppsa, podlegała oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut skargi, jakoby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , tj. art. 7, 77 § 1, art. 8 i art. 105 § 2 Kpa. Naruszenie przepisów postepowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo też błędnej wykładni tych przepisów. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czyli gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści). Postępowanie sądowe nie dotyczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym w cyt. wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane reguły rzetelnej procedury zawarte w art. 7 Kpa (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. Kpa, co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 8 Kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bez wątpienia również stronie umożliwia ocenę słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei zarzut naruszenia art. 105 § 2 Kpa należało uznać za chybiony. Przepis ten nie stanowił podstawy rozstrzygania sprawy przez organy administracji obu instancji, a zatem nie może być mowy o jego naruszeniu, a w szczególności w sposób prowadzący do usunięcia z obrotu prawnego decyzji tych organów. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 2016 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]) o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego – na podstawie art. 105 § 1 Kpa – w sprawie legalności istnienia altany na działce nr 282 w G. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo części. Decyzja o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 KPA jest orzeczeniem kończącym sprawę pod względem procesowym. Oznacza to, że decyzja taka nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach lub obowiązkach stron, lecz wywiera inny skutek prawny – stwierdza, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. W rozumieniu art. 105 § 1 Kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jeżeli zatem organ ustal bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W sprawie niniejszej takimi przepisami były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1) i rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 2 ust. 1). Postępowanie w sprawie legalności istnienia altany na działce nr 282 w G., własności A. M. zostało przez organy orzekające w sprawie umorzone, ponieważ A. M. dopełnił obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. dokonał zgłoszenia planowanej budowy altany Staroście [...] (pismem złożonym w dniu [...].05.2015 r.), a organ ten nie wyraził sprzeciwu. Zgodnie z tym zgłoszeniem przedmiotowa altana miała mieć szerokość 3 m., długość 3 m. i znajdować się w odległości 3 m. od południowej granicy działki nr 282 (a zarazem granicy z działką nr 283 własności skarżącej), konstrukcję – słupy metalowe oraz wybetonowane podłoże. Z akt sprawy wynika, że podczas budowy inwestor zmniejszył zewnętrzne wymiary altany, tj. z projektowanych 3 x 3 m. na 2,71 x 2,86 m., a także zmienił odległość od południowej granicy działki nr 282 (z działką nr 283) zwiększając projektowaną odległość 3 m. na 4,86m. Zmiany te, w stosunku do odległości podanych w zgłoszeniu, w trafnej ocenie organów obu instancji nie są istotne, a przede wszystkim nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącej (właścicielki działki nr 283). W rzeczywistości bowiem, poprzez zwiększenie oddalenia przedmiotowej altany o 1,86 m. od granicy z działką skarżącej, a jednocześnie zmniejszonej wymiarowo, zwiększają ochronę tych interesów skarżącej. Należy nadto podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu – prawidłowo wyjaśniono, przywołując treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, iż regulacjami tegoż rozporządzenia nie są objęte odległości przedmiotowej altany od obiektów znajdujących się na działce nr 282 (m.in. budynku mieszkalnego, inwentarskiego, obory), a także od granicy działki. Wobec takiego stanu rzeczy, postępowanie prowadzone w sprawie legalności istnienia przedmiotowej altany stało się bezprzedmiotowe i jego zakończenie w myśl art. 105 § 1 Kpa było prawidłowe, a tym samym nie narusza prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich właścicieli działek przylegających do działki nr 282. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest konsekwentnie pogląd, że uprawniony do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 26.01.2009 r., II OSK 51/08, z dnia 9.06.2011 r., II OSK 990/10 i 9.05.2013 r., II OSK 9/12 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl); Sąd tu orzekający podziela ten pogląd. Zarzut naruszenia przepisów Prawa budowlanego, bez wskazania, które z tych przepisów zostały naruszone przez organy orzekające w sprawie, nie daje się skontrolować, nie mógł więc odnieść spodziewanego przez skarżącą skutku. Takiego też skutku nie mógł odnieść zarzut o przeprowadzeniu oględzin " z naruszeniem licznych art. prawnych ", a ponadto przeprowadzenie oględzin " jednostronnie, z udziałem właściciela altany" nie oznacza wadliwego ich przeprowadzenia, w szczególności nie oznacza, iż organ działał stronniczo i uwzględnił tylko interesy jednej ze stron postępowania. Jak wcześniej już wyjaśniono, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie daje żadnych podstaw do przypisania organowi przeprowadzającemu ten dowód zaniedbań obowiązków w tym zakresie. Skarżąca w sposób prawidłowy została poinformowana o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin (nie wnosiła o zmianę terminu), jak również o możliwości przeglądania akt sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na p[odstawie art. 200, 205 Ppsa.